关于《中华人民共和国民族区域自治法（草案）》的说明 [复制链接]

第3版()
专栏：

关于《中华人民共和国民族区域自治法（草案）》的说明
一九八四年五月二十二日在第六届全国人民代表大会第二次会议上
全国人大常委会副委员长、全国人大民族委员会主任委员　阿沛·阿旺晋美各位代表：
民族区域自治法草案是从一九八○年开始进行起草工作的。几年来，全国人大民族委员会会同国家民族事务委员会等单位组成起草小组到一些民族自治地方和有关省进行调查研究，广泛征求各省、自治区、直辖市、各自治州、自治县和国务院有关部委的意见，经过反复研究修改，拟订了草案，提请全国人大常委会进行了审议和修改。现在，我根据全国人大常委会的审议结果，对草案的几个主要问题说明如下：
一、民族区域自治是我国的一项
基本的政治制度。
我国是统一的多民族国家。除汉族外，全国有五十五个少数民族。在长期历史发展过程中，我国各族人民共同创造了祖国光辉灿烂的文化，在反对帝国主义侵略和反动统治阶级压迫剥削的革命斗争中，在社会主义革命和社会主义建设的斗争中，都作出了很大的贡献。在同呼吸、共命运的革命斗争和长期的经济文化交流过程中，各民族人民之间形成了血肉不可分离的联系。
中国共产党一贯主张，国内各民族不分大小一律平等，实行民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的政策。中华人民共和国的成立，标志着民族压迫制度的结束，民族平等新时代的开始。中国共产党根据我国历史情况和民族关系以及民族分布状况，制定了在少数民族聚居的地方实行民族区域自治的政策。这一政策作为我们国家的一项重要制度，庄严地先后载入了《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国宪法》，受到各族人民的衷心拥护。现在我国已经建立民族自治地方一百一十六个，包括五个自治区、三十一个自治州、八十个自治县（旗）。这些民族自治地方，行政区域的总面积约六百一十万平方公里，占全国总面积的百分之六十以上；总人口为一亿二千多万，其中各少数民族人口为五千多万。三十多年来，民族区域自治的实行，虽然经过一些曲折，仍然取得了巨大的成绩。平等、团结、互助的社会主义民族关系已在我国确立起来。实践证明，在我们这个统一的多民族的国家内实行民族区域自治，既能保障各少数民族自主管理本民族内部事务的权利，又能保障民族的团结和国家的统一、独立，抵御外来的侵略和颠覆。民族区域自治制度是适合我国国情的正确的制度。
一九五二年中央人民政府委员会颁布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，对民族区域自治的推行，起了巨大的作用。但是，这个纲要的不少条文已不能适应社会主义现代化建设新时期的需要。根据宪法的规定，在总结建国三十多年的经验，包括“文化大革命”的教训的基础上，制定关于民族区域自治的法律，以保障民族区域自治制度的健康发展，已经成为全国各民族人民和各民族自治地方的迫切愿望和要求。
二、关于制定民族区域自治法的
基本原则。
民族区域自治法草案是根据宪法制定的。宪法是全国各族人民共同制定的，代表了各族人民的根本利益和共同意志，它以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，是制定一切法律的依据。民族区域自治法就是根据宪法关于民族区域自治的基本原则和规定，具体保障这个制度胜利实施的基本法律。
坚持四项基本原则，即坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想，是全国各族人民团结前进的共同政治基础，也是全国各民族共同繁荣的根本保证。实行民族区域自治，必须坚持四项基本原则。这是起草民族区域自治法的根本的指导思想。
我国的民族区域自治制度，是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。草案注意处理民族自治地方和国家的关系。一方面，各民族自治地方是中华人民共和国不可分离的部分，要维护国家的统一，保证中央人民政府的统一领导和国家总的方针政策和计划在各民族自治地方的贯彻执行；另一方面，又要保证民族自治地方自治机关充分行使自治权，照顾各民族自治地方的特点和需要，使自治机关有大于一般地方的自主权。由于民族自治地方的民族人口构成，一般都比较复杂，草案既保障民族自治地方各少数民族管理本民族内部事务的权利，又保障各民族的平等、团结、互助关系的发展，实现各民族的共同繁荣。
三、关于自治机关的组成。
民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。自治机关实行民主集中制的原则。由于民族自治地方的人民代表大会和人民政府既是一般地方国家机关，又是自治机关，因此，民族区域自治法草案根据宪法规定，对自治机关的组成作了下列的规定。
第一，自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任；民族自治地方的人民代表大会常务委员会应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。这是在自治机关的组成方面对实行区域自治的民族的很重要的规定。
第二，民族自治地方的人民代表大会中，实行区域自治的民族和其他少数民族代表的名额和比例，根据法律规定的原则，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。按照这一规定，人口较少的少数民族在代表名额和比例的分配上，将会有适当的照顾。
第三，民族自治地方的人民政府的组成人员，要尽量配备少数民族人员。即对基本符合条件的少数民族干部要优先配备。
这些规定是根据各少数民族地区的实际情况和历史条件，保障自治机关内各少数民族应有的代表性，有利于自治机关加强同当地人民群众的联系，贯彻执行民族区域自治制度。
四、关于民族自治地方自治机关
的自治权。
宪法对民族自治地方的自治机关行使自治权作了基本的规定。根据宪法规定的精神，草案除了规定民族自治地方的自治机关可以制定自治条例和单行条例外，还规定在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施；并规定上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。这些规定，赋予自治地方很大的自主权，可以根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。
民族自治地方的自治权，很重要的是自主管理和安排地方性的经济文化建设事业的权利。为此，宪法规定：自治机关“有管理地方财政的自治权”，“在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业”；“自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业”。民族区域自治法草案又作了一系列的具体规定：
在经济建设方面，草案规定：1．在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划。2．根据国家法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系，改革经济管理体制。3．根据民族自治地方的财力、物力自主地安排地方性的基本建设项目。4．自主地管理隶属于本地方的企业、事业；非经民族自治地方同意，上级国家机关不得改变民族自治地方所属企业单位的隶属关系。5．依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源，确定本地方内草场和森林的所有权和使用权；对可以由地方开发的自然资源，优先合理开发利用。6．采取特殊政策，优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设事业。7．自主地安排利用完成国家计划收购、上调任务以外的工农业产品和其它土特产品。8．经国务院批准，可以开辟对外贸易口岸，在外汇留成等方面享受国家的优待。这些规定，对于保证民族自治地方根据自治地方的特点和条件，因地制宜地搞活经济，加速经济的发展，具有重要的意义。
在财政方面，草案规定：属于民族自治地方的财政收入，由自治机关自主地安排使用；地方财政收入不敷支出的，由上级财政机关补助（一九七九年到一九八三年，国家对五个自治区和云南、贵州、青海三个少数民族较多的省给予财政补助共245亿元，其中一九八三年补助56亿多元）；民族自治地方享受国家拨给的各项专用资金和临时性的民族补助专款；按照国家规定设机动资金，预算中预备费的比例多于一般地区；在执行国家税法时，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对于属于地方财政收入的某些税收，经自治区（省）决定或批准，自治地方可以实行减税或免税。这些规定表明，民族自治地方在财政方面不但享有较大的自主权，而且得到了国家的特殊照顾。
在教育方面，草案规定，民族自治地方自治机关自主地发展民族教育，根据国家教育方针，决定本地方的教育规划、学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法；为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学；招收少数民族学生为主的小学，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课。应当指出，在少数民族学校中，不但应当学习本民族的语文，在中学或者高小以上学校应当同时学习普通话和汉文，这对于促进文化交流和提高少数民族的文化科学水平，是很有必要的。
在文化方面，草案规定，自治机关自主地发展具有民族形式和民族特点的文学、艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化事业；自主地决定本地方的医疗卫生事业的建设规划，发展民族传统医药，开展民族传统体育活动，以继承和发展少数民族的优良文化传统。
上述一系列规定，体现了民族自治地方自主管理地方经济文化教育事业的权利，体现了自治地方各少数民族人民自主管理本民族内部事务的权利。把这些权利用法律形式固定下来，对于巩固和发展我国民族区域自治制度，加速发展民族自治地方的经济文化教育事业，将会发挥越来越大的作用。
五、关于上级国家机关的帮助。
现在，我国少数民族地区的经济、文化一般比较落后，这是历史上遗留下来的民族间事实上的不平等。我们要逐步消除这种历史上遗留下来的民族间的事实上的不平等，最根本的是要大力帮助少数民族加速经济、文化的发展。这是一个长期的根本性的任务。经济发展了，生产上去了；文化发展了，教育上去了，少数民族干部、专业人才培养出来了，历史上遗留下来的民族间的事实上的不平等，就可以逐步得到解决。为了实现这一历史性的任务，宪法规定，“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”草案根据宪法这一规定的精神，对上级国家机关在这方面的职责，做了一系列的规定。这些规定是：上级国家机关在制定国民经济和社会发展计划时，应当照顾民族自治地方的特点和需要；国家设立扶助民族自治地方的各项专用资金；对民族自治地方的商业、供销、医药企业，给予各项照顾；在分配生产资料和生活资料时，照顾民族自治地方的需要；在投资、贷款、税收以及生产、供应、运输、销售等方面，扶持民族自治地方合理利用本地资源发展地方工业，发展交通、能源，发展民族特需商品和传统手工业品的生产；组织和支持经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作；在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活；根据民族自治地方的需要，采取多种形式，调派适当数量的教师、医生、科学技术和经营管理人员，帮助少数民族地区发展经济文化教育事业。
应当指出，改变少数民族经济文化比较落后的状况，首先需要依靠少数民族地区人民的共同努力，因此，草案规定，“民族自治地方的自治机关领导各族人民集中力量进行社会主义现代化建设”；“民族自治地方必须发扬自力更生、艰苦奋斗精神，努力发展本地方的社会主义建设事业，为国家建设作出贡献”。但是，国家对少数民族地区的帮助，仍然是很重要的因素。草案在这方面的一系列规定，是国家对各少数民族地区的特殊照顾，说明了我们党和国家的民族政策是为各少数民族的利益服务的，是团结互助的社会主义的民族关系的体现，我们统一的多民族的国家是各族人民利益的根本保证。
六、关于大量培养、配备少数民
族干部、专业人才和技术工人。
大量培养、配备少数民族的各级干部、各种专业人才和技术工人，是党和国家的一贯政策，是实行民族区域自治的一个根本性的问题，必须下大决心，花大气力解决。
草案规定，“民族自治地方的自治机关根据社会主义建设的需要，采取各种措施，从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人”。“上级国家机关帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”
为了大量培养少数民族干部和各种专业人才，草案规定，自治机关要举办民族师范学校，民族中等专业学校，民族职业学校和民族学院；国家要举办民族学院，在高等学校举办民族班、民族预科班，专门招收少数民族学生；高等学校和中等专业学校招收新生的时候，对少数民族考生适当放宽录取标准和条件，更多地招收少数民族学生。
培养的目的在于使用。草案规定民族自治地方的人民政府所属各工作部门的干部中，“要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员”，即对基本符合条件的少数民族干部，优先予以配备。草案还规定上级国家机关所属设在民族自治地方的企业事业单位，在招收人员的时候，应当优先招收当地少数民族人员。“民族自治地方的企业、事业单位在招收人员的时候，要优先招收少数民族人员；并且可以从农村少数民族人口中招收。”
现在，一些少数民族地区反映少数民族干部、工人所占的比例太小，同少数民族在人口中所占的比例很不相称，这是一个很大的问题。草案从培养到配备、使用少数民族人员，作了一系列的重要规定。认真贯彻执行这些规定，将会有效地逐步改变这种状况。这对于民族自治地方的发展，对于加强民族自治地方各民族的团结，都是非常重要的。草案还规定企业事业单位招收人员时，可以从农村少数民族人口中招收，以利于少数民族工人阶级队伍的形成和壮大，这也是一件具有深远意义的事情。
七、关于加强和发展社会主义民
族关系。
实践证明，实行民族区域自治对确立和促进我国各民族平等、团结、互助的社会主义民族关系发挥了巨大作用。这是我国社会主义事业取得胜利的重要保证。草案各章都注意体现加强和发展社会主义民族关系的原则精神，从这个意义上讲，民族区域自治法就是维护和发展我国社会主义民族关系的法律。
草案规定了民族自治地方的自治机关和它的上级国家机关，在政治上要保障各民族平等、团结，在经济文化上要加强各民族互助、合作；并且规定民族自治地方和全国其他地方要积极开展经济、文化交流和协作，以利于全国各民族的共同繁荣。草案还规定，民族自治地方的自治机关要对各族人民进行爱国主义、共产主义和民族政策教育；同时，强调各民族的干部和群众要互相尊重、互相帮助、互相学习。特别是在同一地区工作的各族干部要互相学习语言文字，汉族干部要学习当地少数民族的语言文字，少数民族干部在学习和使用本民族语言文字的同时，也要学习普通话和汉文，以利于各民族的团结和各项工作的顺利进行。
为了加强和发展社会主义民族关系，草案在序言中指出，要反对两种民族主义，既要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。在民族自治地方，既要反对大汉族主义，也要反对其他大民族主义和地方民族主义。这些错误的思想倾向，都不利于各族人民的团结，但都是属于人民内部矛盾的性质，应当采取民主的方法，讨论的方法，批评与自我批评的方法来解决。不能把思想认识领域的问题，当成敌我矛盾问题来处理。当然，如果进行背叛和分裂国家的活动，那就是属于另外一种性质的问题了。
民族区域自治法草案关于民族关系的各项原则规定，目的是保障各族人民在坚持四项基本原则的基础上，加强民族的团结和巩固国家的统一，为全国各民族最大多数人民的最大利益，即国家的社会主义现代化建设和各民族的共同繁荣而努力奋斗。
中华人民共和国民族区域自治法的制定和公布，是我们国家政治生活中的一件大事，一定会得到全国各族人民的热烈欢迎和衷心拥护。
这个草案和我的说明是否妥当，请大会予以审议。
（新华社）