中央书记处农村政策研究室　解释有关土地承包的几个问题 [复制链接]

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专栏：

　 中央书记处农村政策研究室
　　解释有关土地承包的几个问题
各地要结合实际情况，制定必要的土地承包管理办法，并把管好用好土地作为衡量完善承包责任制的第一要求，作为考核工作的一项重要内容，定期检查，认真抓好
新华社北京7月2日电　中共中央书记处农村政策研究室今天就中共中央一号文件中有关土地（主要指耕地）承包的几个问题作出了解释。
中共中央今年发布的一号文件，在坚持土地公有、农户承包经营的政策长期不变的前提下，对土地承包问题又进一步作出了重要决策，这就是：土地承包期一般延长到十五年以上；经过集体同意，社员可以协商转包承包田；为鼓励对土地加工、投资，实行补偿制度等。党中央的这些政策受到了广大干部、群众的热烈拥护，促进了联产承包责任制的稳定和完善，进一步调动了社员开展多种经营、发展商品生产的积极性。
各地干部、群众在学习一号文件中也就土地（主要是耕地）承包问题提出了一些问题，希望予以解答。下面是中共中央书记处农村政策研究室根据一号文件精神和中央领导同志的有关意见，吸收各地已有经验，对这些问题作了解释。
一、问：为什么要延长土地承包期？
答：延长土地承包期的基本出发点，在于稳定联产承包责任制，鼓励农民向土地追加投资，改善与土地相关的生产条件，实行集约经营，提高土地生产力。
大家知道，农业生产的周期长，土地加工追加投资的报酬周期更长，很多措施往往需要连续几年时间才能见到效益；见效之后，又要几年时间才能把投资收回。原来，大多数地方土地承包期比较短，一般是三年、五年，这不免影响农民在自己的承包土地上投工、投肥、投资的积极性。因此，将承包期延长至十五年以上是合理的、必要的。当然，提高土地的经营水平，不能单单依靠延长承包期这一项政策，而是需要多方面的努力。
二、问：延长承包期的工作是否要在今年内完成？
答：各地情况不同，对中央的政策，应结合本地实际情况和群众的意愿，因地制宜地灵活执行。
有的地方土地承包合同尚未满期，大多数社员赞成等合同期满后再延长承包期；或者承包合同刚刚作了修订，即使承包期没有达到十五年，但大多数群众不要求再次修改的，都可以等期满后重订合同。
有的地方土地实行分类承包，高产田与低产田、口粮田与责任田、水田与旱地等承包办法和承包期各不相同，有的超过十五年，有的不足十五年，这也应当允许继续实行。
总之，凡事要调查研究，要走群众路线，尽量把工作做细，防止简单化、一刀切和强迫命令。
三、问：延长承包期时，要不要进行土地调整？
答：延长土地承包期要求在较长时期内稳定土地的承包使用权，将有利于提高土地的经营水平；但随着农业生产结构的调整，土地作为主要生产资料，承包使用权的相应转移又是不可避免的，所以在承包期内允许社员自愿协商转包，会有利于促进分工分业的发展并形成适度的土地经营规模。这两个方面，目标一致，可以相辅相成。
提出延长土地承包期后，一些地方为给长期承包提供一个稳定的基础，群众要求对原来各户的承包地作合理的调整。对此，应采取慎重的态度，本着“大稳定、小调整”的精神，区别不同情况解决：
（一）承包土地过分零散，多数社员要求调整的，可以由集体作一次调整，也可以由社员自己协商调换。
（二）原来实行按人劳比例承包，或口粮田按人承包、责任田按劳承包的，一般不应改变承包办法；有些不够合理，群众有意见的，可以调整承包指标而不调整地块。土地承包长期不动，但在承包期内，必要时可以经过协商调整某些承包指标。
（三）有些地方和社队，经济条件比较好，有的实行了按专业分工承包，有的形成了一些畜牧、林业、水产、工商、运输、服务等专业户和种植业专业户（组），这是一种进步，也是政策鼓励的方向，不要因为延长土地承包期而破坏这种结构，退回到人人种田的状态中去。如果只包责任田不从事他业的社员，和只从事他业不包责任田的社员（或承包户）之间出现收益上的过大悬殊，可以由集体负责从分配上给以调剂和补偿。
在上述这些地方和社队，特别在田少人多、工副业发达的地方和社队，人人分包一份地，家家都有人务工，只要群众满意，也可以继续实行。
（四）成片果树、大型鱼塘等，一般应提倡专业承包。已经实行了专业承包但存在某些不合理现象的，要具体分析，区别对待。一般性的问题，如由于缺乏经验或由于发包当时无人承包等原因所造成的承包指标偏低问题，应尽可能在合同期满后再进行调整。对弊病较大，多数群众很不满意的，特别对由于某些人仗权垄断而出现的严重不合理现象，则必须加以纠正，但应在上级帮助下，经过群众评议协商，进行合理调整。对已经按人口平均承包的，如果群众多数满意，应按群众意见办理。
四、问：土地承包期延长以后，农户的人口、劳力发生了变化，在承包期内要不要对承包地作相应的调整？
答：按人平均使用土地，而且随人口增加，一再调整，一再分割，这不利于土地的稳定经营，也不符合经济发展的趋向。今后随着农村商品生产的发展，不论现有的还是新增加的劳动力，将逐步向非种植业转移，而不是主要依靠调整承包地解决。
目前，多数地方从事农业的劳动力还不可能迅速地大量离开土地。为了照顾某些农户在人口、劳力增加以后对土地的需要，可以采取多种办法解决，有的采用调整口粮和提留指标的“动粮不动地”、“供粮不包田”办法；有的实行增人减责任田、加口粮田，减人增责任田、减口粮田的“两田互补”办法；有的实行一部分土地长期承包不动，一部分土地短期承包、几年一调的“长短结合”办法，还有的可预留机动地，以备调剂等等。总之，土地关系到千家万户的利益，延长承包期以后，可能出现一些实际问题要加以解决。我们的工作一定要做细，具体问题要同群众商量，民主决定。
五、问：为什么允许社员自己协商转包土地？
答：我国人多地少，农业人口仍然占绝大比重。多数地方，从事种植业仍是农民的主要生活来源。因此，推行家庭联产承包制，出现农民要求按人平均包地的情况是难免的。但是如前所述，随着农村经济的发展和农业生产的专业化，土地使用权的转移和适当集中，也是不可避免的。这种趋势，有利于农业生产的商品化。
目前，土地使用权的转移和集中有两种方式，一种是由集体统一调整，一种是由社员个人转包。集体调整一般是集体把农户无力耕种或专业户退出的土地以及预留的机动地等，包给有能力经营的农户。在不具备条件实行集体统一调整的地方，由社员个人协商转包，更具有灵活性和符合经济需要，将会作为一种重要的形式而发挥积极作用。
个人转包土地要尊重自愿互利原则，对合作经济组织要积极进行管理和引导。转包时不得擅自改变原来承包合同的内容，要经集体登记备案或签订转包合同。转包条件可由双方协商议定，一般应提倡无偿转包，也允许转入户付给转出户一定数量的平价口粮或口粮差价。对于少数不符合政策规定而转包的，应当通过说服教育，按照政策逐步加以完善。
必须明确，使大部分劳力从种植业转移出来，实现农村生产的专业化，需要一个经济发展的过程，多数地方不可能在很短时期内实现。我们要认清这个前途，自觉地加以引导，为土地的适度集中创造条件，但切不可利用某些强制手段拔苗助长。
六、问：为什么对土地投资实行合理补偿的政策？
答：承包户对土地加工投资以后，使同样的地块可以取得较多收入，并形成长期效益的，在承包使用权转移时，按照实际情况给以补偿，是必要的，合理的，这有利于解除社员对转移承包使用权的顾虑，鼓励社员注意改善生产条件，改造低产田为高产田。因此，对中央的这项政策应当大力宣传，认真实行。
投资补偿的具体办法，应当由干部、群众协商决定。不少地区实行土地定等定级或定等估价以作为评定补偿的参考依据，这些都是可行的办法，也可以实行群众愿意接受的其他补偿形式。总的原则是，要使投资的人不吃亏，掠夺地力的不能占便宜。个别地方在土地承包以后经过加工投资，在使用权转移时，应予补偿而没有补偿的，要经过协商，尽可能加以补救，以利于维护政策的严肃性。
投资补偿的开支由谁负担，可以区别情况处理。社员自愿将承包地退给集体的，由集体负担，同时相应调整承包指标；自己协商转包的由转入户负担；有的还可以由集体提留土地基金，用于统一进行投资补偿。
七、问：土地承包期延长以后，如何加强对土地的管理？
答：农村土地属于集体所有，这是我国宪法规定的原则，不得违反。实行延长土地承包期，允许个人转包土地和对土地投资给以补偿的政策，并不是改变土地公有的性质，相反，只有在确保土地公有制的前提下才能实行。必须向干部、群众反复进行教育，防止发生误解。
土地承包到户以后，合作经济组织或村一级地方自治组织，应在国家法律和政策指导下，管理好集体所有的土地，包括：统一规划土地的开发、利用和农田建设；向农户发包土地，签订承包合同和执行合同，并按合同要求经常检查土地使用情况，管理农户之间的土地转包；根据群众的要求和生产建设的需要进行必要的土地调整；确定土地投资补偿办法，并组织实施；调解土地纠纷，处理非法占用、买卖和破坏土地的问题等。
要坚持土地公有制。社员向集体承包的土地，只有使用权，没有所有权。这种承包使用权，只作为合作经济内部的一个经济层次，并接受集体的管理。社员只能按照合同规定的范围经营承包的土地，不能擅自改变用途。任何人，都不得买卖土地，不得在承包地上建房、起土、造砖、建坟。对于少数社员经营不善造成土地荒芜或地力严重下降的，集体有权进行干涉或给予经济惩罚，以至收回土地。
社员向集体承包土地，必须承担自己应负的责任。作物种植要接受国家的计划指导。土地的加工、利用要服从当地的统一规划。同时，集体在安排生产时也应当充分考虑社员的专长协商安排计划，以便发挥各自的优势。
少数地方在调整承包土地时，发生不给外来户、异姓户分包土地，甚至发生驱赶外来户的情况，对此必须坚决制止。少数干部搞不正之风，乘调整承包土地的机会，利用职权多占地、占好地，这是非法的，必须加以纠正。有的人乘机翻算老帐，要收回土改前的“祖业田”、“宅基地”，对于这种企图恢复土地私有的非法行为，更应依法坚决制止。
各地要结合实际情况，制定必要的土地承包管理办法，并把管好用好土地作为衡量完善承包责任制的第一要求，作为考核工作的一项重要内容，定期检查，认真抓好。