设立特别行政区是我国的重要决策 [复制链接]

第5版()
专栏：

设立特别行政区是我国的重要决策
王叔文
“国家在必要时得设立特别行政区”，这是我国现行宪法第三十一条的庄严规定，也是我国的一项重要国策。这一规定，既从维护我国国家主权、统一和领土完整的原则立场出发，又适应我国有关地区的特殊情况和稳定繁荣的需要，充分代表包括这些地区同胞在内的我国人民的愿望和利益。
我国宪法确认的一项重要国策
我国宪法规定设立特别行政区，是通过科学总结我国近代历史的发展，从我国现实情况出发，根据“一个国家、两种制度”的构想，作出的一项重要决策。
台湾是我国神圣领土不可分割的一部分。早日结束台湾同祖国的分裂局面，对于振兴中华，创造中华民族光辉灿烂的新历史，十分重要。因此，早在1979年元旦全国人大常委会《告台湾同胞书》中，即宣布了争取和平统一祖国的大政方针。1981年国庆节前夕，叶剑英委员长又发表讲话，进一步阐明了台湾回归祖国，实现和平统一的方针政策，其中特别谈到，国家实现统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权。我国宪法在《序言》中指出：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”同时，在第三十一条规定国家在必要时得设立特别行政区。这就为台湾回归祖国，实现国家的统一提供了法律的依据。
香港也是我国神圣领土不可分割的一部分。十九世纪英国迫使中国清政府签订三个不平等条约，强行割让和租借香港岛、南九龙和“新界”等香港地区。我国政府的一贯立场是：这三个条约违反国际法的基本原则，严重侵犯我国主权和领土完整，因而是无效的，中国理所当然地要收回整个香港地区，恢复对香港行使主权。同时，我们国家领导人多次表示，在恢复行使主权后，将照顾香港地区和香港居民的特殊情况，实行特殊的政策，设立特别行政区，以继续保持其稳定和繁荣。因此，我国宪法第三十一条关于特别行政区的规定，也为对香港恢复行使主权后，如何治理好香港，保持香港的稳定和繁荣，提供了法律依据。
由此可见，我国宪法第三十一条关于设立特别行政区的规定，是把我们国家对台湾、香港等地区的基本方针，用根本大法的形式肯定下来，是宪法确认了的一项重要国策。正是根据这一重要国策，在最近草签的中英两国政府关于香港问题的《联合声明》中，我国政府声明，为了维护国家的统一和领土完整，并考虑到香港的历史和现实情况，决定在1997年7月1日对香港恢复行使主权后，将根据我国宪法第三十一条的规定，设立特别行政区。
原则性和灵活性的高度结合
我国宪法关于设立特别行政区的规定，体现了原则性和灵活性的高度结合。原则性和灵活性结合，是我国的一项重要立法原则。我国是一个十亿人口的大国，有五十六个民族，地域辽阔，各地经济、政治、文化发展又很不平衡。因此，我国的立法既强调原则性，主权和领土完整的根本原则必须坚持，同时又允许各地根据自己的特点，因地制宜，对一些具体的政策作出变通的规定。这样，就便于在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性。
我国宪法关于特别行政区的规定，是如何体现原则性和灵活性相结合的呢？宪法修改委员会副主任委员彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中，对此作了如下的说明：“在维护国家的主权、统一和领土完整的原则方面，我们是决不含糊的。同时，在具体政策、措施方面，我们又有很大的灵活性，充分照顾台湾地方的现实情况和台湾人民以及各方面人士的意愿，这是我们处理这类问题的基本立场”。这段话主要是针对台湾设立特别行政区来说的，同时也适用于设立香港等特别行政区。
首先，维护国家的主权、统一和领土完整，这是设立特别行政区所必须坚持的基本原则。我们的国家必须是统一的，世界上只有一个中国，这就是中华人民共和国。它对特别行政区行使主权。我国是单一制的社会主义国家，而不是联邦制的国家。全国人大是最高国家权力机关，全国人大常委会是它的常设机关，它们行使国家立法权。国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。特别行政区是在中央统一领导下的地方行政区域，而不是一个成员国。它和中央的关系，是中央和地方的关系，它的权限将根据全国人大制定的关于特别行政区的法律所规定的权限来行使。
同时，特别行政区又有很大的灵活性，享有高度的自治权。特别行政区虽是地方政府，但同其他省市的地方政府以至自治区不同，可以有其他省市自治区没有而为自己所独有的某些权力。以香港特别行政区来说，根据以上《联合声明》除外交和国防事务属中央人民政府管理外，香港特别行政区享有高度的自治权；享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，现行的法律基本不变；香港特别行政区政府由当地人组成；现行的社会、经济制度和生活方式不变；将保持其自由港、独立关税地区和国际金融中心的地位；财政保持独立；可同各国建立互利的经济关系，可以“中国香港”的名义单独地同各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济、文化关系；负责维持社会治安等。由于各特别行政区的具体情况不完全相同，因此实行的具体政策、措施也可能不完全一样，但在享有高度的自治权方面则是相同的。
由于设立特别行政区是我国国家生活中的一个重大的问题，我国宪法在规定国家在必要时得设立特别行政区的同时，还对如何设立特别行政区作了以下两条原则规定：（一）“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”（第三十一条）。（二）全国人大有权“决定特别行政区的设立及其制度”（第六十二条第十三项）。这些规定，充分显示我们国家对设立特别行政区的高度重视。只有最高国家权力机关全国人大才有权决定它的设立及其制度，其他任何国家机关都没有这样的权力。这些规定，不仅有利于把原则性和灵活性高度地结合起来，而且有利于保证特别行政区的政策和制度的贯彻执行及其长期稳定不变，从而有利于特别行政区的稳定和繁荣。
与我国宪法的其他各项规定完全一致
我国宪法第三十一条关于特别行政区的规定，与我国宪法把四项基本原则作为指导思想的规定是否矛盾呢？并不矛盾，而且与宪法的其他各项规定也完全一致。
首先，我国宪法在第一条规定我国是人民民主专政的社会主义国家，社会主义制度是我国的根本制度，这和根据宪法第三十一条允许在特别行政区保持原有的资本主义制度，并不矛盾。因为坚持社会主义制度，这是就全国范围来说的，在特别行政区保持资本主义制度，这是就个别地区来说的。就国家的性质来说，我国是社会主义国家，在全国范围内必须坚持社会主义道路，维护和发展社会主义制度。但是在特别行政区，可以实行特殊的社会政策，允许它的现行的社会、经济制度不变，这并不影响我们国家的性质。在我们国家，这样的事例是屡见不鲜的。例如，1954年宪法列举了四种生产资料所有制，即全民所有制、劳动群众集体所有制、个体劳动者所有制和资本家所有制，但实际上当时在我国少数民族地区，还存在着原始公社所有制、奴隶主所有制和封建主所有制。我国现行宪法规定社会主义公有制是社会主义经济制度的基础，同时又规定国家保护个体经济的合法的权利和利益；允许外国的企业和其他组织或者个人依照我国法律的规定在中国投资等。这里，需要划清两个界限，一是划清全国范围的普遍规定与局部地区特殊规定的界限；二是社会主义国家的性质与国家执行的某些社会政策的界限。
其次，全国人大根据宪法第三十一条将制定香港特别行政区的《基本法》，规定特殊的政策和制度。同时，香港原有法律（即普通法及衡平法、条例、附属立法、习惯法）除与《基本法》相抵触或香港特别行政区立法机关作出修改的以外，予以保留；香港特别行政区立法机关还可根据《基本法》和法定程序制定法律。所有上述这些在香港特别行政区实行的法律，与宪法规定的维护社会主义法制的统一和尊严的原则，并不抵触。宪法第五条明确规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”全国人大规定的有关特别行政区的基本法，是根据宪法第三十一条制定的。而宪法第三十一条是宪法不可分割的组成部分，因此，符合宪法第三十一条的规定，也就是符合宪法，不同宪法第三十一条抵触，也就是不同宪法相抵触。上述香港原有法律和香港特别行政区立法机关制定的法律，只要符合《基本法》的规定，就应该说是符合宪法，不能援引宪法第五条的规定，认为它与宪法相抵触。
最后，在特别行政区允许实行不同于全国的法律，与宪法规定的公民在法律面前一律平等的原则，也不抵触。因为宪法第三十三条关于“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的规定，是指在实施法律上一律平等，而不是指立法上的平等。在立法上，可以针对不同地区、不同情况和不同的人，制定不同的法律或作出不同的法律规定。例如，我国宪法规定全国人大代表享有的某些权利，一般公民就不能享有。但法律制定后，就必须把法律作为同一尺度适用于所有公民，严格按照法律的规定办事，决不因人而异。正是这样，我国法院组织法和刑事诉讼法都明确规定，对于一切公民，在适用法律上一律平等。由于特别行政区的特殊情况，可以有不同于全国的立法。全国的法律平等地适用于全国的公民，特别行政区的立法平等地适用于该特别行政区的公民，这就是公民在法律面前一律平等的含义。
总的说来，我国现行宪法规定设立特别行政区，是我国的一项重要国策，体现了原则性与灵活性的高度结合，符合全中国人民的利益，也符合特别行政区居民的利益。认真按照宪法的这一规定办事，坚定不移地贯彻执行，对于实现国家的统一，维护国家的主权，对于国家的社会主义现代化建设事业的发展，特别行政区的稳定繁荣，都具有十分重要的意义。