谈谈政企职责分开 [复制链接]

第5版()
专栏：

谈谈政企职责分开
孙效良
党的十二届三中全会关于经济改革的决定，明确指出要逐步实行政企职责分开。下面仅从机械工业这个侧面，谈谈政企职责分开的实际内容，为什么要实行政企职责分开，以及如何实现政企职责分开。
政企分开的实际内容
要研究政企分开的实际内容，首先要了解政企不分的具体表现。
政企不分主要表现在两个方面：一是政府和企业机构合一。有的是一个机构两种职能，既执行政府职能，又执行企业职能。有的是一个机构“两块牌子”，这是一个机构两种职能的表面化。有的是名为企业，实为政府机构，把“局”的名称换成公司，其余一仍旧章。二是政府机构和企业职责不分。按说，政府机构和企业不应有什么职责不分的问题，但在我们国家，不仅企业要管理经济活动，政府机构也要管理经济活动，因此，才出现了政府机构和企业在管理经济活动方面职责不分的问题，当前主要是各级政府部门包揽了许多本应由企业自己管的事情。
针对这种情况，实现政企分开主要有两项实际内容：一是机构分设，二是职责分开。两者比较，重点和难点是职责分开。
这首先是因为机构分设是“表”，职责分开是“里”，只有机构分设而无职责分开，不过是徒具其名，并无其实；其次，政企机构合一乃是政企职责不分造成的，正是由于政企职责不分，人们才觉得政企机构合一理所当然，不是什么问题。当然，机构合一又加剧了职责不分。实现政企职责分开，这两个方面的问题都要解决，比较起来职责分开比机构分设难度更大。它不仅要解决思想认识问题，还要进行许多理论的研究和实践的探索。原则问题明确之后，还要拟定具体办法，才能在实际工作中贯彻执行。
为什么要政企职责分开？
政企职责不分的管理体制，是造成我们经济生活中许多“老、大、难”问题不能得到解决的根源。
第一，企业缺乏活力，重要原因之一就是政企职责不分。
企业生产什么，生产多少，原材料由哪里供应，产品生产出来后销售给谁，这些本应是企业职权范围内的事情，但过去都是由各级政府部门管死的。这样做的结果，一方面是企业成了政府部门的附属物，另一方面也就不能要求企业承担经营好坏的经济责任。于是，与此相适应就必须实行国家直接对职工个人进行分配的体制，统一规定工资等级和标准，统一规定调资晋级的时间和比例。其结果是割断了企业经营好坏与职工劳动报酬的直接联系，否定了企业还有各自的物质利益。离开一定的物质利益和民主权利，任何积极性都是很难调动起来的，那末企业缺乏活力，也就是不可避免的后果了。
第二，条块分割，自成体系，是政企职责不分的直接结果。
各级政府行使其职权，必然要求有明确的区划界限，它不可能超越自己的管辖范围去组织生产协作和联合，而企业经济活动中的互相联系，客观上又要求不能有明确的区划界限，应当根据经济合理的原则，在远近不同的部门和地区之间进行生产协作和联合。政企职责不分的管理体制，却偏偏要求应当有明确区划界限的政府部门，去组织指挥不应受区划界限限制的生产经营活动。于是就出现了许多怪现象。这个地区或部门生产能力已经有余的产品，其它地区或部门却要进行投资，发展新的生产能力；与其他地区和部门的企业协作更经济合理的零部件，本部门、本地区却要样样自己搞，助长了部门、地区自成体系，助长了企业的“大而全”、“小而全”。
第三，宏观经济管理上的失策和失误，与政企职责不分也有直接关系。
大的方面没有管住管好，重要原因之一是小的方面没有放开放活。各级政府部门包揽了许多应当由企业自己作主的事情，必然大量事务缠身，忙于组织指挥企业产供销等日常生产经营活动，从而削弱宏观经济的管理。小平同志一针见血地指出：我们各级领导机关都管了很多不该管、管不好、管不了的事，可以说这是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。
过去，我们曾企图用思想教育的方法解决这些问题。例如，提倡全国一盘棋的思想，批判地区、部门所有制；提倡主人翁思想，批判雇佣观点；提倡调查研究，批判瞎指挥；等等。但这一切并没有从根本上解决问题，原因就在于，没有改革产生这些思想问题的管理体制。
我们也曾经企图用企业下放或上收的办法来解决条块分割的问题。但是，企业由部门管就产生条条分割；企业由省、市管又产生块块分割，三十年来两次大规模的企业下放上收，不仅没有解决条块分割问题，反而造成了条块分割同时存在的局面。究其根源，也在于只是给企业“换婆婆”，没有实行政企职责分开。
如何实现政企职责分开？
逐步实现政企职责分开，关键在于扩大企业自主权，同时各级政府部门也要采取相应措施简政放权。
应当说，通过企业扩权和简政放权逐步实现政企职责分开，这个方向早已明确，实现途径也很清楚。值得研究的是，为什么在实践中进展缓慢？直接的原因是各种具体办法没有跟上，还不配套，甚至互相矛盾；深入分析，则是制定各种具体办法的思想方法还需要改进。
第一，要有系统的思想。
企业扩权说来是一句话，实际上它牵涉到各个方面的管理体制，盘根错节，互相制约。制定各种具体办法，必须用系统的思想作指导，否则，就不可能互相协调，在实践中也就执行不通。比如，早就明确要放活产供销，但绝大部分原材料又由各级政府统管分配，原材料市场“似有似无”。这样，企业根据市场需求安排了生产计划，原材料来源却没有保证，产供销怎么能活起来呢？又如，早就明确企业的自有资金可以自行支配，但有些上千人的大厂买几辆自行车还要经过几个部门批准，因为关于集团购买力的规定还有限制，如此等等。这些都说明，我们在制定各种具体办法时，还不是把经济管理体制看作是由许多互相制约的要素构成的系统，还不认识需要用系统的思想指导改革。正因为这样，同步配套就成了一句空话。
第二，要有新的思路。
有些名为新办法，其实是按老思路制定的。比如，研究政企职责分工，本应划分政府和企业各管什么不同类型的事情。但是，由于没有脱出老思路，总是想把同一类型的事情分给政府管一部分，企业管一部分。举例来说，规定重要物资的产供销国家管，一般物资的产供销企业管，这样分来分去，还是政府和企业都管产供销，这就是过去物资分级管理的老思路在起作用。再如，一讲大的方面要管住，小的方面要放开，就想到大企业要管住，小企业要放开，这也是老思路在起作用。其实，不论企业大小，大事情国家都要管，小事情国家都该放，如果从宏观经济管理和微观经济管理的分工来考虑问题，就不会发生这样的误解。总之，把老思路换成新思路是提纲挈领的一环，老思路只能出老办法，新思路才能出新办法。
第三，政企职责分工，要着眼于建立合理的决策结构。
现在企业的自主权太小，应当强调扩大企业自主权，这是对的。但是，必须明确，并不是笼统地讲企业的自主权越大越好。政府和企业管理经济工作的职责分工是否科学，要以建立起合理的决策结构为标准。总的来说，宏观经济管理的决策权应当集中于国家，微观经济管理的决策权应当下放给企业。这就是合理决策结构的基本格局。建立这样的决策结构，应当是研究政企职责分工的着眼点和落脚点。