关于从直接控制转向间接控制的问题 [复制链接]

第5版()
专栏：

关于从直接控制转向间接控制的问题
郭树清　刘吉瑞　邱树芳
间接控制体制的基本特征
我国宏观管理体制改革的根本方向是从直接控制转变为间接控制。建立间接控制型的宏观管理体制，是全面发展社会主义有计划商品经济的客观要求。事实证明，传统的直接控制办法已经越来越不能适应国民经济有计划按比例和高效益地发展的要求。其原因在于，这种体制违背了商品经济的规律，计划排斥市场，微观经济活动不存在相对独立的机制。因此，新经济体制的最基本特点应当是，计划与市场、宏观与微观既相对独立又有机统一。转向间接控制不是削弱而是要加强计划的作用，但是计划本身必须以市场关系为基础。计划的制定首先要周密研究市场的结构和供求变化，把握社会生产和需要的实际状况与发展趋势，最后据此确定国民经济发展的战略目标、总量比例、结构规划以及政策手段。
概括地说，新型宏观的间接控制体系应当包括四个系统，即计划系统、调节系统、监督系统和信息系统。计划系统包括各种计划、规划机构；调节系统包括银行、财政、税收等部门；监督系统包括经济立法、司法、审计、计量、商检、海关、工商管理和社会公证等部门；信息系统包括统计、预测、调研和咨询等机构。上述按部门的划分只是相对的，事实上其中许多部门同时具有多种职能，例如银行和财政，既是调节机构，同时也是监督和信息机构。
在间接控制体制下，宏观计划的目标需要运用一系列手段来实现。这些手段主要是：
（1）经济参数调整。经济参数是自主经营的企业决策的基本依据，因此，调整经济参数是间接控制的主要机制。经济参数按其性质可以划分为三类：第一类是政府根据财政计划确定的参数，例如税种和税率、国债利率等等；第二类是政府根据市场供求情况确定的参数，例如中央银行的准备金率、汇率和土地租金等等；第三类是完全由市场确定的参数。在一般情况下，首先调整的是第一、第二类参数，进而达到间接调整第三类参数的目的。参数调整的方向从总体上要符合市场供求规律作用的方向。
（2）法律条例保障。为维护社会主义的基本原则，保证有计划商品经济的健康发展，国家必须颁布严密的经济法规，并通过监督、检查、司法、执法组织体系付诸实施。
（3）直接数量管理。间接控制型体制并不完全排斥行政命令办法。经济生活的某些方面、某些环节，使用行政控制手段效果更好。直接数量管理就是其中一种主要形式。但是，直接数量管理的范围必须严格限制，其运用也不宜简单地等同于执行指令性计划，例如进出口限额的分配就可以采用许可证、招标等类办法。
（4）社会政策运用。市场规律和商品货币关系的作用，并不能解决全部经济问题，更不能完全实现社会的公平和稳定。因此，与经济政策相适应的社会政策具有重要的意义。社会政策主要包括收入政策、生活水平政策、人口政策、社会福利和保障政策等等。这些政策的目的，是在保证经济效益的同时保证社会效益，促进全社会物质文明和精神文明的繁荣。
向间接控制过渡的方法和步骤
由于历史上商品经济很不发达，由于实行了几十年的行政控制，我国经济的商品货币化程度较低，市场机制不够健全，进行间接控制的基础设施和实际能力都很薄弱。这些条件决定了我们的改革不可能一蹴而就，实现间接控制还要经过相当长期的艰苦的努力。
在传统的直接控制体制下，各种经济参数人为地凝固化了，供求关系很不正常。放松直接控制后，价格开始反映实际的供求状况，传统体制多年积累的过度需求势必会推动价格上涨。与此同时，旧体制内在的“投资饥饿”和“数量扩张”机制还会继续发挥一定作用，过去长期积累起来的生活欠帐也会推动工资、消费的迅猛上升，这就更有可能增加过度需求。这些因素对经济平稳地转轨构成巨大威胁。事实表明，在机制变革时期，新旧两种机制各自都不处于最优运行状态，宏观失控的危险是不可忽视的。在这种情况下，采用各种办法把投资和消费的增长控制在生产正常增长的可能界限以内是绝对必要的。
在关键性的转轨时期，除了要控制总需求的增长和适当压低经济发展速度外，更重要的是要搞好新旧机制的交替，使二者在过渡时期内尽可能地互相补充，减少冲突。第一，微观改革与宏观改革要同步协调，不要互相脱节。这是因为一定的微观机制只有在一定的宏观条件下才可能正常运行，而一定的宏观机制也只有在一定的微观机制的基础上才可能发挥作用。第二，直接控制办法的减少直至取消，要以相应的间接控制手段的形成作为前提条件。要先立后破，立破结合。而要立得好，就要作大量的艰苦细致的工作。第三，先取消对个量的直接控制，后取消对相对总量的直接控制。很难设想一步把从上到下的所有直接控制都取消。在废除了给企业的各种指令性计划之后，适当保留一个时期对部门和地区的指标管理，可能是较为稳妥的办法。当然这需要采取许多措施来防止部门和地区对企业重新恢复直接干预，并防止形成严重的封锁、割据和垄断。第四，先取消对生产的直接控制，后取消对投资、分配（特别是工资）的直接控制。这主要是因为在较短的时间内，企业还难以形成合理的长期行为。第五，先废除对商品、劳务和技术流动的直接控制，后废除对劳动力、资金、外汇流动的直接控制。第六，先对国内经济领域实行间接控制，后对涉外经济领域实行间接控制。在国内经济关系严重扭曲的情况下，对外经济关系的扭曲是不可能消除的，而同时解决这两个领域的问题事实上又会加剧问题的复杂性。当然，必要的配合是不可缺少的。第七，在逐步发展间接控制的过程中，先要以财政政策为主要调节手段，然后才能广泛使用货币政策手段。这是为市场体系的发展过程和企业对宏观政策的反应机制的成熟过程所决定的，其他国家的经验也表明了这种规律性。
现阶段的目标和当前的主要任务
从我国的实际情况出发，经济体制的全面改革可以大致划分为两个阶段。第一个阶段的目标是，奠定新经济体制的基础，或者说从直接控制体制过渡到间接控制为主的体制。这个阶段的中心任务是形成较为完善的商品市场（包括劳务和技术市场）。第二个阶段则是新经济体制的发展完善阶段，在这个阶段上要最终形成完整的社会主义市场体系。
“七五”期间处于第一个阶段。为了完成上述的任务，最突出的问题是改变目前生产资料“多重”价格并存的复杂局面，逐步实现单一的计划指导下的市场价格。这需要克服多种困难，进行多方面（包括组织制度）的配套改革。如果这些改革成功，就可以消除价格、税收等方面的扭曲，企业就可以展开正常的竞争，生产供应和销售方面的直接控制就可基本上由间接控制取而代之，投资、信贷等等领域也可引入一定程度的间接控制机制，或为进一步取消直接控制准备好必要的条件。这就奠定了新经济体制的基础。
当前我们的主要任务是稳定经济和逐步进行间接控制体系的建设。这两个方面是紧密结合在一起的。必须看到，几年来的改革实践，已经为实行间接控制创造了不少条件，并形成了一定的间接控制能力。但也应当看到，还有一部分领域近期内不可能基本上具备间接控制的条件，例如信贷、工资、外贸、外汇等方面。目前，在这些领域还不能硬性取消所有的直接控制。不仅如此，为了最终取消直接控制，我们在一定时期内需要保留甚至加强某些直接控制。否则我们就不能使经济保持稳定，就不能防止投资、信贷和消费的膨胀，从而也就不能保证改革的顺利发展。当然，具体哪些直接控制应当暂时保留，哪些直接控制应当做什么样的调整以适应新的条件，需要进行实事求是的分析，不能以主观愿望为转移。
继续保留的直接控制势必产生其固有的弊病，而且与已经建立的间接控制难免会发生种种摩擦甚至冲突。改变这种局面的唯一出路不是倒退，而是继续有计划有步骤地推进间接控制体系的建设，把改革坚定不移地推向前进。
建设间接控制体系是一项需要动员全社会力量来完成的工作。目前需要抓紧进行的主要有以下几个方面：一是改进计划和调节系统。为此，计划部门和银行、财政、税收等部门在工作任务和工作方法上都要有个根本转变，以适应建立间接控制体系的需要。二是建立健全监督检查机构。这是我们目前最薄弱的环节。目前我国仅有两万多人在政府审计部门工作，而他们面对的是八十多万个国营经济单位，更不要说还有数量更多的集体和乡镇企业还处于任何审计监督之外。各种监督检查部门，应当迅速形成体系，包括建立各种社会监督检查机构。三是加快经济法规的制定和修改工作。应当围绕体制改革的需要，先拟定一大批临时性的条例，随着实践的发展不断修改补充。目前这方面的工作大大落后于实际需要，应当引起更大重视，充实人员，迎头赶上。四是发展强大的情报信息网络。目前经济信息的收集、整理和传输工作都很落后，除国家统计局外，几乎没有其他形式的专门经济情报机构。为适应间接控制的需要，除了要加强和改进统计工作而外，还应当大力发展各种形式的市场调查、存贷分析和发展预测机构，加强行业部门和它们相互之间的信息交流。最后，为了做好以上各项工作，需要培训大批具有一定专业知识的干部，这种培训工作应当抓紧抓好。