机构改革应从确定机构职能入手 [复制链接]

第4版()
专栏：专论

　　机构改革应从确定机构职能入手
　　唐代望
过去，我们往往把机构改革仅仅看成是精简机构，似乎机构减少了，就达到了目的。结果时过境迁，又故态复萌。精简——膨胀——再精简——再膨胀的教训，使我们认识到，机构改革并不是简单地撤、并、简，而应该从确定机构职能入手，调整、改革和完善行政管理体制。
行政管理机构是一个庞大的复杂的系统。这个系统究竟应当设多少机构，每个机构的职能是什么，每个机构需要多少人，都应根据系统的职能即承担的任务来确定。所谓机构职能，就是机构及其人员的职责范围，包括各级机构应承担的任务，所处的地位，应发挥的作用等。
我国1982年以调整领导班子为核心的机构改革，虽然初步改善了各级领导班子的年龄、智能和专业结构，加强了综合、监察、政法和教育等职能部门的工作，但由于这次机构改革没有从系统的观点出发，研究我国国家机构究竟承担哪些职能，要完成哪些任务，并从整体上确定国家应当设置哪些机构，各个机构的职掌及其业务范围，哪些机构该撤、并、简，以及根据任务的需要，还应增设什么新的机构，结果，撤的、并的、简的就未必完全合理和科学。加上这次改革又没有用法律制度加以固定，所以时过不久，就出现机构超额多，擅自提高机构级别多，非常设机构多，行政性公司多，人员超编多，领导干部职数多，兼职副职多，互相扯皮多，行政经费超支多。要从根本上消除这些弊端，必须首先划清各种机构的职能，为合理设置机构和人员编制创造前提条件。
我国实行经济体制改革，推行开放、搞活政策，有力地促进商品经济的发展，形成多层次的经济结构。这种状况，不仅使政府机构的职能迅速扩大了，而且发生了显著的变化，已把重点转移到经济上来。现在，政府管理经济，必须按照经济的内在联系和经济利益原则，由过分集中的计划管理转向有计划的商品经济管理，由行政手段为主转为以经济、法制手段管理为主，由直接管理为主转到间接管理为主，由微观管理为主转为宏观管理为主。还要求调整干部的知识、专业、智能结构，以适应新的经济体制的需要。否则，政府就难以发挥规划、指导、协调、监督和服务的功能。
通过确定机构的职能，并按照职能任用工作人员，就能增强工作人员的责任感和事业心，避免出现有的事大家都管或大家都不管，做到人人都管好该管的事，从而达到事尽其功，人尽其能的目的。既保障国家机器的健全，又防止擅自超编；既发挥有才之士的特长，又杜绝无能之辈滥竽充数；既保护干部的正当权益，促使其克尽职守，又可以防止干部滥用职权，发生渎职行为。
马克思主义者历来非常重视机构职能的转变。列宁说：最好的机构是“能够随机应变”的机构，
（《列宁全集》第32卷第217页），“要极明确地规定每个担任苏维埃职务的人对执行一定的任务和实际工作所担负的责任”。（《列宁全集》第28卷第329页）我国政府早在1950年就指出机构改革“必须同改善领导、改进工作、整顿工作制度、简化办事手续、克服官僚主义作风密切结合起来，必须同明确业务范围、工作职责、工作关系（包括部门之间、中央和地方之间的关系）密切结合起来。”我国宪法指出，国务院应“规定各部和各委员会的任务和职责”，“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。可见，根据工作任务确定机构职能，按照机构职能确定机构编制，是机构改革中一个带根本性的问题。
确定机构职能，是一项非常复杂的系统工程，政策性强，涉及人多，影响面广，牵一发而动全身，绝不能简单化。而应根据我国的国情和党、政、群职责分开的原则，在党和国家总政策、总目标的指引下，在总结历史经验的基础上，遵循行政管理的规律搞好职能系列，把工作任务、职责范围、机构设置和人员配备有机地结合起来，按职责定机构规格、编制数量和人员标准，把决策、管理和执行机构的职能区别开来，把党对国家的领导权与对国家权力的直接运用区别开来，把国家对企业的所有权与直接经营权区别开来。同时，要考虑到国家机构的整体性和关联性，拟定总体规划，搞好改革配套，对各项改革方案进行充分的科学论证，明确回答中央和地方党政机关应设立哪些基本部门，分哪些层级，哪些需要对口，哪些不需要对口，哪些属于行政、企业或事业机构，不仅如此，还要规定党、政、群机构及其职位的比例结构，明确各单位的性质、职责、权限和管理关系，以及各个工作岗位的任务、责任、劳动强度、人员结构、工作环境和所需人员的学历、经验、能力、技术、品性、体格及其福利待遇，使大家有章可循，各司其职，各负其责。
任何机关的职位数量都应按最低限度原则设置。最低限度的“度”，取决于它在整个行政组织中所处的地位、任务、职权范围、人员结构及经费预算等因素。各种职位的职责、任务都必须明确，并有效地合作，以确保机关目标、任务的实现。一切与目标无关的机构都应该精简。