精简机构要有科学论证和法律保障 [复制链接]

第4版()
专栏：专论

精简机构要有科学论证和法律保障
侯建良 白树新
建国以来，我们曾多次进行过精简工作，取得一定成绩，但也存在一些问题。比较突出的，一是在精简前没有进行充分的科学论证，而是对原有机构一律按比例削减，把精简搞成“一刀切”；二是没有运用法律手段实施精简方案，巩固精简成果，使精简成为“一阵风”。这种“一刀切”、“一阵风”的精简方式，不但不能使精简后的机构真正达到精干、效能的要求，还造成许多遗留问题，以致精简之后又出现机构膨胀。因此，要搞好机构精简工作，就必须重视科学论证和法律保障作用。
科学的研究论证工作，能够帮助我们揭示机构膨胀的原因，并提供解决问题的正确方法。引起机构膨胀的原因是多方面的，例如政企不分、政事不分、高度集权的行政管理体制；机构的结构不尽合理，功能不够齐全；官僚主义积弊等等。其中最根本的原因，还是政企不分、政事不分、高度集权。不对这些进行科学论证，找不出产生机构臃肿、人浮于事的主要原因，就无法对精简方案进行可行性评估，并选出最佳的或满意的精简方案。
对精简方案进行科学论证的必要性，还由于事物的多样性和复杂性。从整体上说，精简一定要减少机构和人员，以消除机构重叠、层次繁多、人浮于事等现象，但具体到各个部门、各个单位，就不一定都要按照比例削减。有的可能减得多，有的可能减得少，有的不但不能减，而且要充实或增加。在精简方案制订过程中，需要依据现代管理科学的系统理论和组织理论，结合我国的实际情况，对机构的设置和人员的配备做出科学的论证，确定哪些部门需要裁减合并，哪些部门需要充实加强，注意调整行政管理组织结构，精简决策系统和执行系统（执行系统中的综合性经济管理部门需要加强），扩大咨询、信息、监督系统，从而形成适合我国国情的科学的行政管理体制。
对精简方案进行科学论证所以必要，还由于政府管理职能不是凝固不变的，而是动态的。现在，我们正在逐步改变长期以来形成的高度集权的管理体制，实行政企分开，政事分开，简政放权。政府对经济的管理，将逐步由直接控制为主转变为间接控制为主，政府管理工作的内容、方法、手段也都在发生变化。为了适应这种新的情况，在精简机构过程中，就必须深入研究政府管理职能的转变问题，科学地确定各部门的管理目标、管理功能和职责范围。
仅仅有了科学论证，还不能保证精简的成功。过去的精简，往往出现这样的情况：当精简之“风”吹来时，一些行政机关摇身一变，成了事业单位，此所谓“翻牌”；一些级别较高的机构压低了级别，而职权、人员原封未动，这叫做“缩脖”；还有的或“合署”，或隐藏于其他机构下面，暂时消声匿迹。等到“风头”一过，“翻牌”的又把牌子翻了过来，“缩脖”的又把脖子伸了出来，隐藏的重新出场，精简原则被抛到九霄云外。于是，随意增设机构、扩大编制者有之，将机构升格者有之，不按审批手续任命干部，随便增加领导干部职数者也有之。这些情况说明，精简后的机构如果不用法律加以固定，精简的成果是很容易付诸东流的。
长期以来，我们一方面没有制定出完备的机构设置法、部门组织法和编制法，已有的一些法规又比较原则笼统；另一方面是有法不依，不懂得编制就是法律。规定了机构设置的审批手续，也不照办；有了核定的编制数目，也不遵守；违反了编制规定，也不给予惩罚。人们通常不把编制法规看成法；相反，却“往往把领导人说的话当做‘法’”（《邓小平文选》第136页），只要领导人一句话，就可以增设机构，增加编制。这种“以言代法”的状况不改变，精简就只能是走过场，精简之后又膨胀的情况就难免重演。
随着经济体制改革的深入发展，行政管理机构的职能必然发生重大变化，机构改革势在必行。今后的精简，因为已经有了历次精简的经验教训作为借鉴，同时又是在经济体制改革取得巨大成绩的基础上进行的，因而必然会向科学化、合理化方面大大前进一步。但科学合理的东西并不是轻而易举可以实现的；暂时实现了，也不一定能够巩固。这不仅因为精简机构本来就是一项艰巨复杂的系统工程，而且由于官僚主义积弊历久根深，不可能靠一阵子宣传教育就弊绝风清。另外，还有旧的思想方法和工作习惯等等，也会给精简带来阻力。所以，在机构改革中，必须充分运用法律武器来促进精简工作，并用法律手段把精简成果固定下来。一定要搞机构设置法和编制法，制定成龙配套的行政法规和行政规章，坚持有法必依，违法必究，真正发挥法律对机构改革的保障作用。