城乡划分标准问题浅议 [复制链接]

第5版()
专栏：

城乡划分标准问题浅议
李梦白　李越
城市是由于社会生产力的发展而从乡村中分离出来、又较农村先进的社会区域。城市从它形成的那天起，就成为一定地区的经济、政治、科学技术、文化教育的中心，在经济和社会发展中，起着动力和主导作用。在整个社会主义历史阶段，城市与乡村的经济结构、社会结构和人口结构，城市人民与乡村人民的经济条件和生活方式，都有着明显的差别。因之，政府的各项方针政策以及国民经济计划、统计等各项业务，对城市和乡村都有所区别。为了适应各项工作区别城乡的需要，为了促进经济、社会的发展，必须制定合理的城乡划分标准。
我国现行的城乡划分标准，是在五十年代制定的，已经不能完全适应当前的需要。党的十一届三中全会以后，随着全党工作重心的转移和城乡经济体制改革的进行，社会主义有计划的商品经济有了很大的发展。从农业分离出来的大量剩余劳动力进入城镇务工经商，从事建筑业、交通运输业和各项服务事业。乡镇企业不断向集镇集中，城市里某些宜于分散生产和劳动密集型产业不断向集镇扩散，集镇产业结构正在发生深刻的变化，人口与用地规模不断扩大，经济实力不断增强。这些新的发展的情况，从客观上要求修订现行的城乡划分标准。
为了积极而谨慎地对现行城乡划分标准进行修订，必须考虑这样几个基本点：
第一，要考虑政策的连续性。1955年，国务院根据当时城市同乡村经济条件、人口规模和生活方式的不同，制定并颁布了《关于设市、镇建制的决定》和《关于城乡划分标准的规定》。1963年，中共中央、国务院根据当时情况，又作出调整市镇建制、缩小城市郊区的指示。1984年，国务院批转了民政部关于调整建制镇标准的报告。修订城乡划分标准，要研究这些文件，考虑国家政策的连续性和相对稳定性。
第二，要考虑实际工作情况。多年来，按照国家规定，我国城市、县城和建制镇一直按照城市的体制进行规划、建设和管理，已经形成了一套完整的工作体系和机构，并制订有相应的法规和制度。现行的城乡界限，不仅是国家拟订一系列方针、政策、法律、计划的基本出发点之一，而且也是许多业务工作的重要依据之一。在修订城乡划分标准时，如果对城乡界限轻易进行根本性的变动，势必在行政管理、经济管理及法制管理上造成不同程度的混乱，对于当前需要集中精力进行的全面的经济体制改革也将产生不利的影响。
第三，要依据马克思主义理论和党在新时期的方针政策。马克思主义对于城市的产生及其作用、城乡差别与城乡关系、城乡社会发展的历史及其趋势等问题的理论，是我们进行这项工作的指南。同时，十一届三中全会以来，党中央十分重视城市的建设和发展，从全国经济、社会发展的战略高度规定了城镇在新的历史时期的任务和城镇对乡村的领导关系。今后随着社会生产力的发展，特别是农村经济的繁荣，乡村城市化是社会发展的必然进程和趋势。
第四，要参考国际上的情况。世界上几乎所有的国家都把社会区域划分为城市和乡村两大部分。把城和镇划入城市范畴，其余的地区称为乡村。我国的城乡划分标准，要与国际上的划分方法尽可能一致，这样，与世界各国及联合国等国际组织在统计资料上才能有可比性。
在进行城乡划分标准的修订工作中，重点要解决好城市与乡村的定义、城乡界限、农业人口与非农业人口的概念、行政区划与社会区域的区别等几个问题。
从建国以来的历史和目前的实际情况来看，我国对城市的定义和范围还是有着较为合理的规定的。归纳起来，似可作如下表述：
城市是第二、第三产业和非农业人口密集的地方，通常是周围地区政治、经济、科技和文化教育的中心。城市包括设市城市和城市型社会经济区域。具体地讲，包括设市城市的市人民政府所在地、县人民政府所在地；设市城市的市区和近郊区
（不分远近郊区的则指郊区）、县的城关镇；建制镇镇政府所在地；上述地区以外的工矿区、风景旅游区、高等院校及科学研究机关的所在地。城市范围以外的地区，都属于乡村，包括集镇、村庄和零散居民点。
确定既符合实际情况又能促进经济社会发展的城乡界限，应该是修订城乡划分标准工作的首要之点。城市和乡村的界限划在哪里？应该划在建制镇与农村集镇之间。即建制镇（包括建制镇）以上为城市；农村集镇以下为乡村。把建制镇作为城乡界限，不仅仅是因为1955年和1984年国务院有关规定都是这样划分的，更重要的是从我国当前的实际情况出发。建制镇一般都拥有一定数量的工业企业，商业服务业比较繁荣，医疗卫生、文化教育及市政公用等设施都有一定基础，在一定区域内能起到经济、政治、文化中心的作用，应该属于城市的范畴。农村集镇则一般尚不具备上述条件，与建制镇有着明显的差别。当然，由于农村经济的蓬勃发展，村镇建设发展很快，特别是在沿海开放地区和经济发达地区，有些农村集镇已经与建制镇没有什么区别，只是由于考虑税收、利润分成等等因素，而不愿设镇。不过，这样发达的农村集镇目前在全国范围内毕竟还占少数，不能因此而把农村集镇与建制镇等同起来。
有一种观点主张将县以下都列为乡村。这种观点认为，县城联系着广大农村，政府的工作重心多是放在发展农村经济、促进农村建设上，因而县城及建制镇都应划在乡村之列。其实，县城自古以来就属于城市范畴，就领导农村。今天，更应该按城市的要求把县城建设好，使之在县域内起到中心城市的作用，连同建制镇，带领农村走“乡村城市化”的道路。不能因为县城和镇是城乡经济的纽带，就把它们列入乡村。否则必将降低大批城镇的地位，并使设市城市孤立起来，削弱城镇体系和城市的主导作用。
确定了建制镇以上列为城市这个界限后，进一步的工作是把建制镇的设镇标准制定好。1984年国务院批转的民政部关于调整建制镇标准的报告，其要点有四：（1）县级机关所在地一律设建制镇；（2）乡政府所在地非农业人口超过二千的，可以设镇；（3）少数民族地区、边境口岸等地区，确需建镇的，标准可适当放宽；（4）建镇后实行镇管村体制。这四点可作为修订建制镇标准的基础。同时可考虑增加这样几个内容：
一、人口指标。将以往使用的“常住人口”数改为实际聚居人口数。“常住人口”只是个户籍概念，并不能反映一个镇的实际人口规模。目前，就建制镇而言，人口构成大致分三部分：（1）原有常住人口；（2）近年来自理口粮进镇落户，从事商业、服务业和其他各业的人口；（3）流动人口。其中“亦工亦农”的一部分人户口在农村、人在乡镇企业做工或从事其他工作，早上进镇，傍晚回村，相对来说比较稳定；还有一部分是进行集市贸易或者游览、疗养的人们。后两项人口数超过常住人口时，应该考虑设镇。
二、从业结构。要改变单纯依据户籍分类（实际是按是否吃商品粮分类）情况来划分农业和非农业人口的观念。在放宽政策，搞活经济以后，农村中原来是农业户口的人已有不少从事非农业劳动了。现行户籍管理办法已经不能准确反映人们实际的从业情况。应创造条件对人们的实际从业情况进行调查登记，进而将聚居人口的从业结构作为设镇的一个重要因素。
三、功能问题。一般地讲，建制镇必须具有流通功能。即应是农副产品进城和工业品下乡的集散地，能够把城乡两个市场密切联结起来，在商品流通中发挥桥梁、纽带作用。此外，还应根据其各自的资源优势，发展工业镇、风景游览镇，等等。