官僚主义与高度集权的管理体制 [复制链接]

第5版()
专栏：

官僚主义与高度集权的管理体制
杨承训
长期以来，我们国家的各级行政机构直接管理经济，在经济生活中起着举足轻重的作用。由于这种体制根深蒂固，又形成了一种非常奇特的社会现象：随着经济的发展，机构越简越繁，人员越减越多。依靠这样一套臃肿、低效、权力过分集中的管理体制，要想搞活企业，搞好横向联系，发展有计划的商品经济，那是不堪设想的。因此，早在1980年，邓小平同志就提出要对这种体制进行改革。那时他就中肯地指出，我们现在的机构庞大、人浮于事、办事拖拉等官僚主义现象，“同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系”。这实质上是对计划经济的认识问题。
过去，我们把计划经济与“直接生产和直接分配”的产品经济等同起来，排斥商品经济，把整个社会当作一个“大工厂”，那就自然需要设置统管生产和分配的愈分愈细的“管理处”。于是，国家行政机构成了经营的主体，并且垂直延伸于地方乃至企业内部。在我们的行政系统中，约有三分之二是按经济专业设置的行政管理机构，还有一部分机构虽不直接管经济，却直接掌握经济部门、企业和企业内部的人事权。因此，愈强调“计划经济”，就愈要强化、扩大行政管理机构，行政机构便畸形膨胀起来。这说明，否定企业作为相对独立的商品生产者和经营者的地位，扼杀和限制企业的活力，而以行政系统充当社会生产的直接管理者，就会造成行政机构过分庞大，阻碍社会主义商品经济的发展。
在理论上，大家过去经常引用经典作家关于计划经济需要集中管理的论述，例如列宁说过的社会主义计划经济是“集中的经济”这一类话。但是，第一，忘记了实事求是，不能根据实践经验和变化了的情况修改前人的个别结论；第二，忽略了一个重要事实：正是列宁晚年按照实际情况，实事求是地修改了前人和自己以前的某些看法。在新经济政策时期，他多次宣布：直接进行“国家生产和分配”是犯了错误。他尖锐地批评“计划问题官僚主义化”的倾向，并告诫全党：“我们所有经济机关的一切工作中最大的毛病就是官僚主义。共产党员成了官僚主义者。如果说有什么东西会把我们毁掉的话，那就是这个”。列宁所以有这样重大的转变，是与他在实践中开始认识到社会主义下的商品货币关系的必要性与必然性相联的。
现在我们应当从实际出发，改变计划经济等于产品经济的观念，明确认识“大工厂”论不能正确地表现社会化生产的特点，集权而臃肿的行政机构（包括党委的办事机构）不能适应有计划商品经济的要求。虽然社会主义商品经济需要一个调节中枢和恰如其分的行政干预，但这种调节不是直接经营，也主要不是直接控制，而是让企业在规定的范围内自主地运转，国家行政机构一般只作一些协调、监督、服务工作，其中服务又是首要的。国家制定与实行计划，要自觉运用价值规律，注意供求关系的变化，而且要以具有很大弹性的指导性计划为主要形式。这样，国家经济职能在内涵和外延上都会发生重大变革。
有人以为，社会分工越来越细，国家经济管理机构也应越来越多。这混淆了两种不同的概念。社会分工主要指的是产业及其分支；而国家经济管理机构则属于上层建筑。尽管后者的设置要适应社会分工的需要，但是并不意味着机构应当越来越多。从经济发达的国家来看，那里的社会分工极其发达，而国家管理经济的机构倒是相对简单的。在我们这样一个社会主义国家中，全民所有制（即国家所有制）经济应当成为主体，但是所有权和经营权应当分离，所有者无需直接经营企业，作为宏观管理的机构也必须是十分精干的。
应当看到，建立在产品经济论基础上的高度集权的经济管理体制，现在越来越不适应有计划商品经济发展的需要，甚至成为商品经济正常运行的主要羁绊。其弊端主要表现为：
第一，产生计划的官僚主义。脱离实际的计划，使得生产难以符合社会需要，造成严重的浪费。瞎指挥、盲目追求高速度、基本建设规模膨胀、“投资饥渴症”等，都与行政机构直接管经济有直接关系。
第二，造成巨大的财政开支。1984年行政费的开支达一百二十点七七亿元，相当于国家财政基本建设投资的24％。与原计划相比，1984年行政管理费超支44.1％，即三十六点九六亿元，相当于当年财政赤字的73.9％。也可以说，财政赤字的近四分之三是由行政费用超支造成的。
第三，助长了各种不正之风。封建特权思想和等级观念乘隙而入，影响经济的正常运行。
第四，妨碍企业增强活力。企业是社会经济的细胞，自身有独立运行的规律。企业具有相应的自主权正是社会主义商品经济的客观要求。但是，行政机构权力过分集中，人员过多，关卡林立，不肯放权，却成了严重的梗阻，使企业不可能有真正的自主权。各种摊派，主要也是由块块条条的行政机构分配下来的。而且由于行政机构管理企业，工厂、公司也要按政府的机构设置相对应的科室，由此而带来的企业内脱产的行政人员比重过大，也成为企业发展的一个沉重包袱。
第五，以经济杠杆为主的间接控制手段难以正常发挥作用。权大于法、有法不依的事时常发生。间接控制的几个主要杠杆（银行、财政、价格、工资等），都因行政机构的梗阻而无法正常运用。条块分割、画地为牢，使得商品、资金、技术的流通不能顺畅，有计划的市场体系的形成相当缓慢，企业之间的横向联系受到阻碍。
第六，行政机构的庞大，人浮于事，还压抑了人才。从整个社会讲，人才是缺乏的，但从机关看，不少单位人才反倒严重积压，许多人用非所学，或者无所事事。
改革高度集权的管理体制，是我国政治体制改革的一项重要内容。这项改革应该以服务于社会主义商品经济的顺利发展为基本原则。
首先，要破除计划经济＝行政统管的公式，扫除“产品经济论”——“大工厂论”——“国家直接经营论”——“行政主体论”和“行政万能论”的连锁观念，在发达的社会主义商品经济基础上重新认识国家的经济职能。在体制改革中，必须把国家行政机构的改革与社会主义商品经济的运行联系起来，使前者适应于后者。
其次，改革国家机构，削减行政机构经济管理的职权，变统管统包型为协调服务型。当前首先要做到的是：国务院明文规定下放给企业的权力，要一项一项落实，不得截留。
再次，真正按照精简、效能、节约和防止官僚主义的要求精简机构，相应地减少行政干部，建立和健全岗位责任制。