政企分开和工作效率—谈谈改革的一种思路 [复制链接]

第5版()
专栏：探索与争鸣

政企分开和工作效率—谈谈改革的一种思路
鲍彤
政企分开，既属于经济体制改革范畴，也属于政治体制改革范畴，可以说是经济体制改革和政治体制改革的许多结合点中的一个。
旧体制的主要特征之一是政企不分。所谓不分，主要不是企业办了政府的事，而是政府办了许多应该由企业去办的事。其后果：一方面，作为经济细胞的企业缺乏活力；另一方面，各级政府机关陷入本来应该由企业自行处理的琐务之中。也就是说，企业被束缚住了手脚，无权办事；各级政府机关十个手指要按几十几百个跳蚤，无力办事。企业有力无权，政府机关有权无力，两者都影响了效率。
曾经有人认为，把企业的事集中到政府来办，把下级政府的事集中到上级政府来办，就叫做“加强”和“提高”领导。错了。积三十年之经验，深知如果采取那种体制，只能削弱和降低领导。打个不太确切但毕竟可以意会的比方，就象团长做了班长的事一样。
因此，政企必须分开。这也正是从七十年代末以来下放权力和扩大企业自主权的由来。
政企分开有两条可以考虑的途径：一是明确规定企业的权力，二是明确规定政府的权力。这两条，相辅相成，但又有差别。看来，必须双管齐下。
能不能单管独下呢？单管独下，在一定时期和一定程度内无疑是能起积极作用的，但不能彻底解决问题。举例说，如果只规定了企业的权力，宣布企业有十条或者二十条权力，这固然很好，但难免发生一种常见的错觉，似乎企业只有这十条或者二十条权力，而其他一切权力好象都属于政府，好象政府干预企业的权力几乎是无限的。
我们前一段着重扩大企业自主权，对不对？对的。改革非从扩企业之权起步不可。从六十年代和七十年代企业几乎无权这一当时的实际情况出发，扩权无疑是一个积极、有效、大胆的决策。同六七年以前比，现在企业的自主权大得多了，因此也活得多了。问题在于，改革发展到今天，有必要对政府在经济事务方面的权力也来进行认真的研究，并作出相应的规定。而这正是我们目前的弱点所在。
我个人认为，体制改革的最后结果，应该对各级政府机关在管理经济事务方面的权力作出明确的界定。我们的经济体制改革，最终应该达到这样一步：除了违法的事情以外，企业都可以做；除了按照政府规章必须报批的事情以外，企业都可以而且应该自行决策和自行办理。
这样，就经济活动而言，岂不是企业的权力多于政府的权力了吗？如果一定要讲“多”论“少”，也可以这样说。因为企业是社会的经济细胞，最大量的经济活动理应由企业来承担。但企业的权力和政府的权力是不同质的东西。企业内部经营管理的权力，本来就是企业的，各级政府机关对此只有保护之责，而无侵犯之权。至于宏观控制的权力，则当然属于政府，任何国家，企业都必须服从政府的法规，国际通例如此。对不同质的职权，不能作数量上的比较，这是常识以内的道理。政府管政府的事，企业办企业的事，各有各的权力。各司其职，各行其权，有条不紊，才谈得到经济工作的正常秩序。
这是我对改革的一种思路。可行与否，需要讨论。即使可行，从思路到方案，从方案到实施，还要做大量的工作，需要时间，不可能一蹴而就。但我认为思路应当探讨明确。
我们正处在改革的过程之中。如果上述思路大体上可以成立，那么，我们经济活动的现状是：“除了明文规定属于企业的权力之外，都是政府的权力，都必须一一上报，得到批准后才能动手。”将来则是：“除了明文规定属于政府的权力之外，都是企业的权力，不必也不应该层层报批，而应由企业自行决策。”这个转变，我认为，也就是从直接控制为主到间接控制为主的转变。
这样做有没有好处呢？好处是明显的：可以使我国的企业具有蓬勃的生机和活力。这也恰恰是我们经济体制改革的出发点和落脚点。
有没有失控的危险呢？要看工作。弯子拐得太陡，也许有危险。因此，在改革过程即过渡时期，企业有责任向政府申报的事情必然会稍多一点。先多一点，将来再少一点，这样可能比较稳妥。问题在于，现在的多一点也罢，将来的少一点也罢，必须有明确的规定，布告周知。
能够作出明文规定的权力，毕竟有限。在政府权力与企业权力之间，总会有一个模糊地带。国外法学界关于中央政府权力和地方政府权力问题，研究了几百年，也还有不少扯不清的皮，政治学的术语把这个模糊地带称为“剩余权力”。在过渡时期，在经济问题上，遇到这类政企之间扯不清的“剩余权力”，恐怕可以这样处理：小事由企业自行处理，大事仍然应当向政府申报。但是，政府有关机关必须在一定期限内作出批准与否的答复。政府逾期不复，或不要求企业补报有关决策资料以备进一步审议，则应一概视同认可。果能如此，即使在过渡时期，工作效率也能大大提高，其中的道理不言自明。
写到这里，大体上可以结束了。但意犹未尽，再补充两点。
补充之一：政府各部门之间，如果互相扯皮，甲部门开绿灯，乙部门开红灯，效率还是难以提高。这叫做政令不统一。这种现象，同机构林立、重床叠架有关。因此，精简机构，在所必行。这也是一件很要紧的事，但已越出这篇短文的范围，这里只能点一下，置而不论。
补充之二：在旧的传统体制下，养成了一些自己不知信息、不会决策、不敢负责、事事请示上级的“企业家”。万一这些“企业家”的请示雪片飞来，却又都要求上级在一定期限内作出答复，怎么办？好办。如果他们请示的问题确属政府权力范围以内，那么，给以指示就是了。否则，可以印好一种公文作复：“这是你们自己的事，应该你们自己动脑筋。”在复杂条件下能够独立工作，是当年季米特洛夫论干部条件的重要内容之一，延安整风时也强调过这一点，确实是一种非常宝贵的品质。具有这种品质的人，只有在有职有权的条件下才能大量涌现。而政企分开，正好能够创造一种机制，迫使那种事事等上级拍板的“企业家”减少一些，促使真正的企业家得以应运而生。