如何实现由部门管理向行业管理过渡 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

如何实现由部门管理向行业管理过渡
宫景隆
把我国工业由部门按系统进行管理转向按行业的系统管理，早已势在必行，但从上到下喊了几年，进展并不大。究竟怎样才能把这项工作推向前进呢？有一种倾向是值得引起注意的。这就是把过渡看得过于简单，不是把着眼点放到改革管理制度上，而是首先从精简机构、下放人员上打主意，好象只要做到“一撤、二并、三放”就能基本达到由部门管理向行业管理过渡的目的。这样做很可能事与愿违。因为：
第一、部门管理是根据发展产品经济的需要建立的管理体制，它所使用的主要是行政手段，而行业管理则是根据发展社会主义商品经济的需要建立的新的管理体制，它所使用的主要是经济手段和法律手段。在经济的和法律的手段尚未成熟或很不成熟之前，过早地放弃使用原有的一切行政手段，便不可避免地要出现管理上的空白，造成微观经济发展中不应有的混乱和损失。
第二、管理机构只表现为一种形式，它是由错综复杂的管理制度所赋予的管理内容所决定的。过去几次机构改革之所以不成功，就是因为只看重形式，没有触动制度。这次改革，我们应当接受过去“撤掉又恢复、合并又分开、精简又膨胀、下放又请回”的教训，抓住问题的实质，把改革工作按部就班、扎扎实实地搞好。
第三、由部门管理向行业管理过渡应当是有条件的。外部条件包括各级政府领导部门管理意识和管理方法的转变，经济杠杆适应性和灵活性的加强，经济立法和经济司法工作的进一步完善，统一的社会主义国内市场体系的建立等。内部条件主要有主管部门放权或还权给企业，企业与各自原有的主管部门脱钩，提高主管部门和企业干部的管理素质，有步骤地建立健全行业协会组织的试点等。
上述情况说明，由部门管理向行业管理过渡，并对各主管部门的组织机构进行调整，中间存在一个由此及彼的演变过程。但这个过程不能过长，不能等综合体制改革完成之后再着手行业管理制度和管理机构的改革建设。应当从当前的实际情况出发，筛选出几个阻碍行业管理工作开展的主要因素，本着先易后难、循序渐进的原则，采取一些切实有效的措施，使过渡工作顺利发展，不断前进。
一、改革统计制度，变按部门统计为按行业统计产值和利税。我们当前的工业统计制度是按部门管理的要求设置的，产品产量是按“产品法”统计上报，而产值和利税则是按“企业法”统计按隶属关系层层上报，这是推行行业管理制度的一个障碍。应当从实际出发，改革统计制度，变按“企业法”统计上报产值为按
“产品法”统计上报。这在具体处理上也并不十分复杂，只要在产量基础上乘以不变价格即可与产品产量同时上报统计局和产品归口管理部门。利税也存在同样问题，在生产多种产品的企业中也应当随产品从企业总利税中划分出来，与产量、产值等同时上报。这样改革，不仅有利于行业管理，而且可以统一口径，提高统计资料的价值。
二、改进计划管理制度，变按部门分配为按行业归口范围分配资金和物资指标。资金和物资分配渠道改变了，可使生产各部交叉产品的企业有了困难直接找产品归口部门，不再找原来的主管部门。这样，可加强归口部门与所有生产同类产品企业的联系，为今后进一步加强行业管理打下基础。
三、统一产品考核制度，变按部门考核评比为按行业考核评比产品。考核评比产品，是当前加强行业管理的重要手段。按行业考核评比，可以在所有生产同类产品的企业中按统一的技术标准进行平衡，评选出真正具有全国先进生产水平的产品。但是，目前许多产品还没有按行业进行统一评比，而是按部门各搞各的，结果虽都是部优产品，但水平相距甚远。这不仅影响了同行企业间互相学习，而且给省市评选地方优质产品带来一定的困难。应当改变这种做法，凡是产品评比，均应是国内全行业生产同类产品企业的评比，否则不承认为部优和地方优质产品，广告宣传部门不发广告。
四、变按部门规划为按行业规划布局、定点。在制订发展国民经济的“六五”规划时，国家就一再强调要按行业统一编制规划。但由于条件不成熟，直到编制“七五”规划时，这个要求也没能真正实现。据了解，这个工作难于开展的主要原因是，各部门间从上到下配合不好，有的不通信息、不报材料，有的虽给写材料也无法平衡，有的根本就没有材料可报。结果是行业规划虽然表面形成，但起不到指导作用。我们认为，要想形成一个真正的行业规划并将其付诸实施，除实现上面所说的按行业统计、按行业分配资金和物资、按行业考核评比产品外，还需要明确规定，对重点基建和技术改造项目，必须按行业统一布局定点。除行业管理部门外，其它部门无权申报或批准非归口产品的建设项目。
五、改革财政体制，变分灶吃饭为划分税种，使中央地方各得其所，各负其责。要在一定时期国家总的规划设想下面发挥行业的积极性。中心城市的政府应多在搞好城市的规划建设，搞好公用设施和文化、卫生、商业、教育方面多下些功夫，为企业的生产经营创造条件，为职工的生活服务。而要做到这点，就必须改革现行的财政分灶吃饭制度，划分中央和地方税种，合理确定税率和资金使用方向。地方能够从税收上得到一定的机动财力，就可以不再从上工业建设项目方面打主意，同时也可以有效地杜绝对企业过多的摊派。