产业政策及其设计和运用 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

产业政策及其设计和运用
张曙光
“七五”计划有一个显著的特点，就是在提出一系列经济社会发展指标的同时，第一次列入了一系列发展政策。目前，很多部门开始着手制定自己的发展政策，这是一个可喜的现象。本文想就产业政策的设计和运用的几个问题谈一点看法。
产业政策的性质和作用
产业政策是指示产业发展方向，规划产业发展目标，调节各个产业之间的相互关系及其结构变化的措施、手段的总和，是整个经济政策体系中一个非常重要的组成部分。在国民经济的运行和发展转向间接管理、间接计划和间接控制为主的情况下，产业政策的规划设计和调整运用，已成为指导产业发展和结构改造的主要手段。
首先，产业政策可以影响经济运行的短期平衡，但主要是一种涉及经济发展的长期政策。一种产业一旦建立，一类结构一经形成，就具有一定的结构刚性。只有经过长期努力，通过现有产业的重新改组和新的产业的创造建立，才能根本改变原有结构。因此，产业政策的影响和作用主要表现为影响经济的长期发展。
其次，产业政策的作用，首先是通过促进或限制某些产业的发展，改变产业结构的状况和类型来影响生产，从而影响社会的供给总量及其结构。因此，如果说，财政政策和货币政策是既可以调节供给，又可以调节需求，主要是调节社会需求的政策，那么，产业政策则是可以影响需求，但主要是影响和调节社会供给的政策。
再次，产业政策可以影响微观经济的发展，但主要是一种宏观经济政策。产业政策包括不同层次，有整个国家的产业政策，也有各个地区、各个部门和各个行业的产业政策。全国的产业政策自不待言，即使地区的、部门的和行业的产业政策，也都具有一定的宏观意义和作用。
产业政策的主要内容
产业政策本身是一个复杂的政策体系，不仅包括各个不同层次的产业政策，而且包含着多方面的内容。根据国内外指导产业发展和结构改造的经验，它主要有：产业结构政策、产业组织政策、产业促进和限制政策等。
一、产业结构政策
过去，我国曾经实行过以钢为纲、优先发展重工业的产业结构政策。近几年来，为了调整不合理的产业结构，我国实行了重点发展能源交通、科技教育和加快发展农业和轻纺工业的产业结构政策，取得了一定的成效。今后还要继续重视能源交通以及农业和轻纺工业的发展。但要实现我国产业结构的现代化改造，这一结构政策还应进一步修改和完善。
产业结构政策的规划和设计，关键在于选择战略产业和确定结构政策目标，从而规划产业发展的基本格局。这种选择和确定要以对技术进步和经济发展的长期预测为依据。战略产业一般包括先导（或带头）产业、支柱产业，有时也包括一些瓶颈产业。这些产业有的目前发展条件也许并不太好，但如果不适当集中力量发展这类产业，就不可能根本改变我国产业结构的基本格局和发展态势，实现产业结构的现代化。
战略产业一般具有这样几个特点：第一，通常是具有最大的需求弹性的社会最终产品的生产部门，在一个较长时期内，社会对它有着大量的不断增加的需求，而又难以充分满足；第二，具有较强的前向联系和后向联系，从而它的发展能够带动一大批产业共同繁荣；第三，先导产业一般代表着产业发展和结构改造的方向，支柱产业能够综合反映产业现代化的发展水平，瓶颈产业是影响当前产业发展和结构改造的关键。我们应当根据我国既要完成上一次产业革命的遗留任务，又面临新技术革命挑战的形势，恰当选择我国的先导产业和支柱产业，正确部署我国的产业发展和结构改造。
二、产业组织政策
过去，我们没有产业组织政策的概念，也没有明确有效的产业组织政策，习惯于群众运动，要上一哄而起，要下一刀切掉，直接计划，统一指挥。现在要发展社会主义商品经济，宏观经济管理也要从主要是直接管理和直接控制转向主要是间接管理和间接控制，产业组织政策就成为我们调节产业发展和实现结构改造的重要政策手段。
产业组织政策包括市场竞争和反垄断政策、组织联合和集团政策以及适当保护政策等。要很好地发挥这些产业组织政策的作用，关键在于选择适当的政策手段以及各种政策的统筹协调和合理配合。这是产业政策中最难掌握的问题。
市场竞争政策就是要扫除各种妨碍合理竞争的障碍，创造各个产业平等竞争的良好环境，保护和发展正当的市场竞争。在这方面，我国目前很需要规定和实施一系列政策手段，打破各种地区封锁和部门分割。比如，要有允许和鼓励各种生产要素自由流动的政策，要有拆除地区和部门壁垒的政策，要有使企业自由进入和退出某一产业领域的政策，要有鼓励企业走向国际市场、参与国际竞争（注意，不是单纯的出口创汇）的政策，等等。这样，通过部门内、部门间以及国际间的竞争，就能淘汰落后，进行选择，促进产业的发展和结构的变化。
与发展产业竞争密切联系的是反垄断政策，其目的是为了防止少数企业操纵市场、操纵价格、阻挠资源合理流动和结构改造，是为了保护正当的竞争。首先应当尽量减少国家垄断。至于少数企业的垄断，随着市场的成熟发育，企业力量的大大增强，也需要有适当的政策加以调节。
产业联合政策的目的在于促进产业组织的合理化，提高产业的组织程度和组织水平，创造出新的生产力。在我国的情况下，一方面要制定建立和发展企业集团和企业群体、促进和发展企业联合的政策，另一方面，也要制定和实行保护和扶植中小企业的政策，还要制定建立和发展各种行业组织的政策。通过这些政策的规划和实施，从根本上改变我国产业组织的重叠、松散状态，形成合理的产业组织网络。
产业保护政策是专门涉外的政策。贸易保护主义和产业保护主义是不对的，但正当的贸易保护政策和产业保护政策是必要的。使本国企业走向国际市场，面对国际竞争，同适当的产业保护并不矛盾，恰恰相反，二者的恰当配合，是建立和发展自己的产业和本国经济的有效手段。但是，产业保护绝不是保护落后，保护的目的不是使自己比较幼小的产业永远处于襁褓之中，而是促使其更快地成长、壮大，进入世界市场，同外国企业竞争。因此，产业保护政策应当明确规定：哪类产品不用保护，可以敞开进出口，哪类产品要限量进口，哪类产品不准进口，要规定保护的期限和保护的具体办法。近几年我们实行对外开放，现在仍然是开放得不够，而不是开放过头，但同时对适当的产业保护有所忽视，发生了一些盲目大量进口的事情，使我国自己一些产业的发展受到一些挫折。在继续对外开放的情况下，我们更应当有一个明确、具体、有效的产业保护政策。
三、产业鼓励和限制政策
产业鼓励和限制政策的内容很多，目的在于鼓励和促进需要发展的产业尽快建立和发展，限制不需要发展的产业，促使其缩小生产，或转向其他生产。这里需要特别提及的是促进研究开发政策、产品更新政策和限制进入某类产业的政策。
促进研究开发是产业发展和结构改造的关键之一。国家应该设立促进研究开发基金，用于资助研究开发，对于各个产业的研究开发项目，税金应该酌情减免，贷款条件应该从优，财政可以贴息，也可以给予适当的补贴。
建立陈旧落后产品的淘汰制度和更新制度，可以促进产品开发和产品更新，从而提高我国产业的技术水平和改善我国的产业结构。对技术发展较快的产业，更应重视适当加快产品更新的速度，以促进和指导其技术开发和产品开发。
限制进入政策也有多方面的情况。如，一些产业的发展需要有一个最低限度的经济规模，低于这一规模的企业应该限制进入。对于污染严重的某些产业，在没有应有的保护措施以前，也应限制进入。
产业政策的规划设计和实施运用
在产业政策的规划设计和实施运用当中，有以下几个问题值得特别注意。
第一，既然产业政策是一个多层次、多方面的政策体系，其规划设计和实施运用就必须具有整体观念和系统思想，要互相配套、互相协调，切忌片面性和单打一。我们目前的问题也出在这里。产业政策的规划设计和实施运用缺乏总体考虑和长远打算，已经设计制定的政策往往不系统、不配套、不完整，其实施和运用也往往单打一。有的政策措施的设计和运用不是着眼于产业的长远发展和结构的根本改造，而是只限于眼前应急，往往得小利而遗大患；有的政策措施互相矛盾，一个要鼓励扩大，另一个要限制发展，互相牵制，互相抵消，造成产业发展中的失误和盲目性。
第二，产业政策本身是整个经济政策体系这个大系统中的一个子系统，同其他经济政策，特别是宏观经济政策如财政政策、货币政策、投资政策、技术政策、布局政策等有着密切的联系，其规划设计和实施运用也必须互相配合，互相协调。财政政策、货币政策与产业政策需要配合和协调，是很明显的。这里只讨论一下投资政策与产业政策的配合和协调问题。
产业结构主要表现为一种存量结构，而投资结构则是一种流量结构。投资结构的不同选择，可以通过固定资产存量结构的改变而使产业结构发生重大的变化。投资政策是指示投资方向、调节投资结构和投资主体行为的手段，其与产业政策的恰当配合，是实现产业发展和结构改造的根本途径。
投资政策与产业政策的配合和协调，首先要使投资的分配结构符合产业结构政策的要求；其次要使投资主体行为的调节与产业组织政策以及产业鼓励和限制政策相协调。目前存在的一个突出问题是，投资政策和产业政策往往互相脱节和互相矛盾。产业政策中要限制发展的方面，在投资政策中却成了鼓励发展的对象；产业发展中可以而且应当通过产业联合解决的问题，在投资政策中却往往成为新建的内容。这就造成了大量的盲目重复建设，造成了短缺和闲置并存的失衡状态。
第三，我国目前的产业政策不仅残缺不全，互相矛盾，不成体系，而且抽象概括，笼统含糊，缺乏必要的法律基础和法津依据，没有形成有效的政策条文，可执行，也可不执行；可这样执行，也可那样执行。违背政策，造成失误，也无法追究。因此应加强有关法制建设，使产业政策的设计制订和实施运用有法可依、有法可循和有可靠的法津保障。这样，我国产业的现代化发展及其结构的根本改造，才能顺利实现。