略论行政诉讼 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

略论行政诉讼
许丽生
在我国，行政诉讼主要是公民、法人不服国家行政机关的行政处罚决定或其他行政处理决定，诉请人民法院依法维护自己的合法权益的一种手段，也是通过审判机关对行政机关的行政处分权力作一定制约的行政司法制度。人民法院通过对行政案件的审理，对行政处分决定作出维持、变更或者撤销的裁判，以调整行政法律关系，维护行政秩序，保护公民、法人的合法权益，支持行政机关依法行使行政权，保障社会主义现代化建设事业顺利进行。
构成行政案件的条件有四：一是原告不服行政机关的行政处分决定；二是被告是行政机关；三是据以作出行政处分决定的行政法规规定应由人民法院受理；四是在法定期限内向人民法院起诉。行政案件的本质特征是对行政机关的行政处分决定持有异议。现在已有环境保护、食品卫生、医药管理、财政税收、基本建设、森林保护、矿产资源、商标专利、海关外汇、交通治安、计量统计、渔业、合作和个体经济管理等方面的七十多个经济、行政法律法规规定，当事人如不服行政机关的行政处分决定，可以向人民法院起诉。
近几年来，各地人民法院陆续审理了一批行政案件，主要是经济行政案件，受到有关方面的支持和群众的好评。为了切实开展行政诉讼，做好行政审判工作，现在就以下几个问题谈谈自己的看法：
一、要区分行政案件与经济纠纷案件
行政案件是当事人之间由于行政法律关系引起的管理与被管理、处分与被处分的异议，其特征是公民、法人等对行政机关的行政处分决定不服；而经济纠纷案件是双方当事人基于经济法律关系产生的纷争，其本质是平等主体之间有关权利义务的争讼。两者在案件性质、主体地位、案件提起、法律关系、调整对象和调整手段等方面都不同。这里容易引起混淆的是，经济纠纷案件经过行政机关或有关部门调处或仲裁，当事人不服，又依法向人民法院起诉，是不是就改变了案件的性质，成为行政案件？有些同志认为是，有些当事人也以行政案件起诉，控告调处、仲裁机关。其实，这是一种误解。因为这种行政调处或仲裁，是应当事人一方或双方的请求进行的。在这里，行政机关只是调处者或仲裁人，而不是纠纷的一方当事人。经济纠纷双方之间存在的经济法律关系和诉讼主体的地位及诉讼目的，并未因经过行政调处或仲裁而有所改变，因而案件性质也不会由经济纠纷案件改变为行政案件。这种对经济纠纷案件采取行政调处、仲裁和法院审理等多渠道解决的办法，有利于较好较快地解决纷争，保护当事人的合法权益，促进生产发展。目前，不少经济行政法规都有这类条文的规定。例如，国务院1986年7月12日发布的《国营企业辞退违纪职工暂行规定》规定，被辞退的职工对企业作出的辞退处理及劳动争议仲裁委员会的仲裁不服的，可以向当地人民法院起诉。在这里，企业与职工是平等主体，企业不是国家行政机关，所作的辞退决定，属于解决劳务合同纠纷，因而是属于经济纠纷范围的劳动争议案件，而不是行政案件。
二、分清行政案件与行政处分决定的申请执行
在实践中，有的行政主管机关或有关部门，把本应依法申请人民法院强制执行的行政处分决定，以有的当事人不服处理决定为由，向人民法院起诉，有的法院也误以行政案件受理。这样做，既不合法律规定的精神，造成不必要的诉讼，也有碍行政处分决定的严肃执行。其实，行政案件与行政处分决定的申请执行是有原则区别的，两者的目的和作用都不同。行政诉讼的目的是保障公民、法人的合法权益，维护法律的严肃性。而申请执行，则是当事人既不愿履行行政机关给予的行政处分决定，又不在法定期限内向人民法院起诉，行政机关为了履行自己的职权，依法申请人民法院强制执行。人民法院接到行政机关的申请执行书后，应当了解案情，如果处分决定正确，则通知被执行人在指定的期限内履行；逾期不履行的，强制执行。如果处分决定确有错误，则通知申请的行政机关，不予执行。
三、行政案件的管辖
按照民事诉讼法（试行）有关级别管辖和地域管辖的规定，行政案件应由被诉行政机关所在地的基层人民法院受理。涉外的和在本辖区有重大影响的，或者是地、市以上行政主管机关直接作出处理决定的，应由所在地、市的中级人民法院作第一审。至于由地、市行政机关作出复议裁决的案件，按照民事诉讼法规定的案件管辖原则和人民法院组织法关于人民法院实行四级两审制度，把大部分案件解决在基层的规定精神，仍应由主罚行政机关所在地的基层人民法院受理。应诉行政机关的负责人即法定代表人，可以委托业务主管人员或有关人员代理诉讼。
四、行政案件的审理
人民法院审理行政案件，适用民事诉讼程序，保障诉讼双方享有平等的诉讼权利，实行两审终审。要遵循“以事实为根据，以法律为准绳”的审判工作基本原则，对于诉讼当事人在适用法律上一律平等，秉公执法，既要维护国家利益，支持行政机关依法行使行政处分职权，贯彻执行经济行政法规，又要保护公民、法人的合法权益。由于行政案件是对行政机关的行政处分决定进行裁决，而不是审理平等主体之间的权利义务争议，因此不能进行调解，而应依法作出判决或裁定。对正确、合法的行政处分决定，应予支持和维持，驳回一方当事人的起诉；对行政处分决定在认定事实和适用法律上确有错误的，应当予以撤销或者变更；行政机关漏罚，或原告又有新的违法行为的，应予一并判处；由于行政机关的行政处分违法或不当，确实使当事人的合法权益受到损失的，可依法判处行政机关赔偿损失。要公开审判，宣传法制，维护法律尊严，促进社会主义物质文明和精神文明建设。
五、制定行政诉讼法和在人民法院设立行政审判庭势在必行
行政诉讼有其本身的特点和任务，调整平等主体之间财产关系和人身关系的民事诉讼程序对它不完全合用。而现行经济行政法规，对提起行政诉讼的程序和时效，又规定不一。随着含有行政诉讼规定的法律法规的增多，人民群众的民主和法制观念的增强，公民、法人从维护自己合法权益出发而向人民法院起诉的行政案件势必日益增多，行政审判任务也日益繁重。因此，尽快颁布实施行政诉讼法，并在各级人民法院设立行政审判庭，已是势在必行。