投资体制与金融改革 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

投资体制与金融改革
许美征
随着企业体制、财政体制和计划体制的改革，我国投资体系发生了很大变化。主要表现在：投资资金已由单一渠道的纵向分配转变为多渠道的纵向分配与横向流动相结合；投资主体已由政府的单一体系转变为国家、企业、个人的多元化投资体系；高度集中的投资决策体系已趋向分散；市场机制已开始对投资发生作用，等等。这些变化说明，改革已深入到投资领域，高度集中的投资体制开始发生变化，但新的投资体制尚未形成。
在新旧体制交替过程中，必然出现新的矛盾和问题。这些矛盾是：国家集中的建设资金相对减少和国家承担的建设任务很多之间的矛盾；投资资金的分散化与重点建设需要集中资金的矛盾；多元化的投资主体与单一行政调控机制的矛盾；以及资金横向流动不够而造成的重复建设、规模经济不合理等问题。这就说明，建立新的投资体制已经提到议事日程。
我们应该建立怎样的投资体制？这个问题需要认真地研究和探讨。现就投资体制改革的几个问题谈一点粗浅的看法。
下放投资决策权，增强企业活力
向企业下放投资决策权是企业体制改革的需要，是投资体制改革的重要内容。首先，把投资决策权下放给企业，才能使企业真正做到责任和权利的统一。如果企业经营者只有生产经营权而没有投资决策权，那么，因主管部门决策错误而引起企业经营上的失败，其责任是不应该由企业经营者承担的。其次，下放投资决策权有利于提高投资效益。一个自负盈亏的企业有了投资决策权，就要承担投资风险，因而对每一项投资都会认真地进行评估，避免投资失误。同时，企业经营者对投资项目，尤其是以内涵为主的投资项目，其了解程度远远超过主管部门的工作人员。因此，把投资决策权下放给企业，可以减少决策失误，提高投资效益。
把一般性的投资决策下放给企业后，国家仍将保留对一部分投资的直接管理。中共中央“七五”计划建议中指出，“国家预算内投资主要用于基础设施和非盈利性事业的建设”。这类投资是企业无力承担的。国家通过对这些领域的直接投资，既能够保证国民经济的稳定发展，还可以通过自己的投资引导企业、个人等社会投资活动。
在政府承担的投资范围内，还应该区分中央和地方的投资范围。凡属全国性的基础设施应由中央投资，地区性的基础设施和公用事业由各级地方政府承担。各级地方政府应该通过自己的投资创造有利的外部环境，吸引和引导社会投资。
当国家把大部分的一般性投资下放给企业之后，政府承担的投资范围就相应缩小，财政预算中用于投资建设资金的支出也相对减少，这样就有可能解决财政收支之间的矛盾，排除可能引起长期性财政赤字的一个重要因素。
转变政府投资管理职能
随着投资决策权的下放，政府对投资的管理应由直接控制为主转向间接调控为主，管理投资的综合部门要从分配投资、审批项目等大量的微观活动中摆脱出来，转向对投资的宏观管理，研究国民经济的发展战略，制定产业政策和投资计划，以及对全社会投资资金的综合平衡。
当前，根据经济发展战略制定产业政策是一项十分迫切的任务。产业政策是政府投资的政策依据，是社会投资的指导。产业政策不仅要选定全国性主导产业部门，还要选定地区性主导产业部门，并且要研究合理的产业组织结构，以及技术政策等。投资计划要由年度计划、项目计划转向中长期投资计划。
目前国家预算内投资只占全社会投资的17％，计划管理仅限于国家预算内投资，而把一大块社会投资甩在计划之外，这是不可能搞好综合平衡的。投资计划应该面向全社会，对全社会的投资进行综合平衡，包括政府投资、企业投资、个人投资以及金融机构的投资。由此可见，下放投资决策权并不意味着削弱国家对投资的计划管理，而是要把投资计划管理的范围扩大到全社会。此外，还需要澄清这样一个传统观念：过去在国民收入的平衡中是把城乡个人收入与消费基金等同，把个人收入的结余部分作为未实现的结余购买力。但是现在情况已经不同，城乡个人收入会更多地转化为积累，从而成为投资的重要来源。
宏观管理转变的另一个重要方面，是改革单一的行政调控机制，使之转为综合运用政策手段、经济手段、投资法规以及必要的行政手段，以调节投资规模，引导资金投向。
建立一个有效率的金融体系
为适应投资体制改革的需要，还需要通过一系列的深入改革，建立一个高效率的金融体系。
1、改革银行体系。首先，要成立一些专门从事政策性投资贷款的金融机构，主要服务于基础工业和其他重点产业。这类金融机构按照政府的政策开展业务。它具有投资决策权，它将根据国家产业政策自主地评估和选定投资项目，并对投资项目负责；它不以盈利为目的，但要独立核算，自负盈亏。承担低利贷款时，政府要给以贴息。其本金可以从政府的建设基金中拨给，也可以向社会筹集。建设银行可以改组成这样的金融机构，也可以新建一些机构如开发银行、投资公司等。目前各地的信托投资公司也可以承担这种政策性贷款业务。把政策性贷款从现在专业银行的经营业务中分离出来，既有助于保证国家的重点建设和产业政策的贯彻，又有利于专业银行实行企业化经营。
第二，专业银行实行企业化。专业银行要自负盈亏，承担投资风险，开展竞争，才能提高投资效益。为此，要理顺银行与国家的关系，改革国家对专业银行投资贷款的直接分配，赋予银行以投资贷款的决策权；在理顺国家与银行财产关系的基础上，调整国家与银行的利益分配关系。在专业银行内部，要研究应以哪一级银行为核算单位。要改变银行对企业的资金供给制为真正的借贷关系，推行抵押贷款，改税前还贷为税后还贷，硬化对企业的贷款约束。
第三，要打破目前专业银行按行业分工的垄断局面。近年来，银行体系的改革已取得进展，各专业银行已开始了业务交叉，并开展适当的竞争。随着专业银行企业化改革的发展、利率体系的调整以及新的金融机构的出现，银行之间、各金融机构之间的竞争会进一步开展起来。
此外，还可以适当兴建一些新的银行，如上海交通银行、中信实业银行、经济特区的合资银行以及其他一些新型的银行。
2、有领导有步骤地发展非银行金融机构，逐步开放长期资金市场。信托投资公司、租赁公司、投资公司这类非银行金融机构对于筹集长期资金是很有效的。几年来我国各地已新建了一批信托投资公司，有些省市的信托投资公司通过向国内外发行债券筹集资金，对地方基础设施建设起了很好的作用。
发行债券、股票，进行直接融资，是筹集长期资金的一个重要渠道。近几年发行的企业债券、金融债券、重点建设债券已有数百亿元，对于筹集建设资金起了积极作用。至于股本融资，由于各方面的改革不配套和管理工作还不具备条件，目前还只能进行试点。但是，随着改革的深入、商品经济的发展以及信用化程度提高，这类形式是会发展起来的。
目前需要加强对非银行金融机构和金融市场的管理。不仅要把这类金融业务纳入宏观计划中进行综合平衡，而且要加强对它们的管理、监督和稽核工作，以保证金融业的稳定。
3、发展合同式储蓄机构。吸收退休金、养老金、人寿保险金等这类合同式储蓄机构，是筹集稳定的长期资金的重要金融组织。目前在国际证券市场上，这类机构掌握的股票、债券占有相当大的比重。在我国，发展合同式储蓄机构，不仅可以开拓稳定的长期资金渠道，而且有利于发展社会福利事业。在我国农村，发展合同式储蓄机构十分重要，它既可增加建设资金，又可为广大农民谋福利，对于农村的经济、文化和社会福利事业的发展，将起到积极作用。
4、逐步调整利率体系。通过金融渠道集中和分配投资，不仅可以改变投资的无偿使用为有偿使用，更重要的是在计划指导下引入市场机制，调节和分配投资。在这里作为资金的价格——利率将发挥重要的调节作用。因此，改革利率体系就成为一个十分重要的问题。几年来，利率已进行了一些调整，但还需要深入地进行改革。目前利率水平偏低，利率缺乏灵活性，不能抑制过热的投资需求，也不利于进一步挖掘储蓄潜力。企业存款利率和债券利率低于个人存款利率和债券利率，这不利于企业投资于金融资产，影响资金的横向流动。还有拨改贷利率过低，大量优惠利率的存在等等，都不利于发挥利率调节投资的作用。因此，需要继续改革利率体系，适当放松利率管制，使利率有一定的灵活性。
5、加强金融的宏观调控和对金融机构的监督管理。在搞活金融的同时，要加强金融的宏观调控，把好货币供应量这个关。有了这个前提，搞活金融就不会引起信贷失控。但是，多种金融机构的出现，以及金融市场的开放，也会给金融的宏观调控带来新情况、新问题，需要进一步改进和完善宏观调控机制。
与此同时，要加强对金融机构的管理和监督。在人民银行内，应充实和设立专门机构，配备专业人员，制定管理条例和法规，加强对银行、非银行金融机构和金融市场的监督、管理和稽核工作。
投资体制改革涉及到多方面的体制，除了上面谈到的计划、财政和金融体制外，还需要企业体制、物资体制、价格体系等多方面的改革相配合。