从企业试点起步，搞好住房制度改革 [复制链接]

第1版(要闻)
专栏：

从企业试点起步，搞好住房制度改革
沈阳市副市长　任殿喜
编者按：住房制度改革，关系到生产、流通、分配领域的改革，关系到群众的根本利益，是个关系全局的问题。8月4日，本报发表了烟台市市长俞正声的文章，对烟台改革住房制度的思路、内容和做法作了介绍，引起了社会普遍关注。今天，我们发表沈阳市副市长任殿喜的文章，介绍沈阳的做法。与烟台相比，沈阳的特点是由企业自管房屋入手，基本上由企业自己消化解决提租问题，兼顾了国家、企业和个人三方面的利益，并使企业有可能缓解职工住房问题的困扰，增强企业活力。烟台、沈阳住房改革都还在试验过程中，本报欢迎各方面对住房改革提供更多的经验。
1984年以来，我市在进行以搞活大中型企业为中心环节的经济体制综合改革的过程中，注意把住房制度的改革作为一项重要内容，沿着住宅商品化的方向，进行了一些探索。今年“五一”节前后，赵总理来我市视察工作，对住房制度改革作了重要指示，使我们对住房制度改革的目标和路子更加清楚。我们结合沈阳市的特点，确定先从有自管房和经济效益较好的大企业做起，采取实转起步，分批改革，渐进就位的做法，使住房制度改革能有一个良好开端。目前，第一批试点单位已于9月1日正式出台。
一、坚持从实际出发，选准住房制度改革的突破口
我市是国家在“一五”时期重点建设起来的老工业基地之一。就解决城市住宅问题来说，面临的突出矛盾是“三多一难”：一是人口多。全市市区人口428万，在全国市区人口超百万的20个特大城市中居第四位；二是工业企业多。现有工业企业5271家，职工达127万人；三是住宅建设欠账多。党的十一届三中全会前的1978年，全市城镇居民人均居住面积只有3.5平方米；三中全会后的8年共投资32.5亿元，建住宅1390万平方米，到1986年人均居住面积也只有4.68平方米，在全国直辖市和省会市中居倒数第三位。由于上述“三多”，解决城镇居民住房问题的难度很大。目前，全市90万户居民中，拥挤户有35.9万户，无房户达1.8万户，还有37片棚户区需要改造。如果全市居民到本世纪末人均居住面积按8平方米计算，就需继续投资120亿元。这些情况使我们痛切地感到，如果仍然按照现行“统建、分配、低租金”的老路走下去，解决住房问题无疑是市财政和企业难以承受的。那末，出路在哪里？出路就在于改革！
几年来，为了探索住房制度改革的路子，我们沿着住宅商品化的方向，从六个侧面进行了尝试。一是以有限产权办法向青年职工出售商品房，即个人按单方工程造价出资买房，综合造价与单方工程造价的差额由职工所在单位补贴；二是市里制定《单位向职工出售住宅暂行办法》，免收“四费一税”，鼓励自建房单位按优惠价向职工出售商品房；三是提倡房产经营单位按新房押金成本租办法面向社会出租商品房，即由单位按综合造价的70％交付租房押金，由住房职工按月交成本租金；四是对动迁户试行超面积混合租，即对原居住面积交原租金，新增面积交成本租金；五是在大中型企业兴办职工住宅互助储金会，既吸收闲散资金加速建房，又为职工买房创造条件；六是试办城区职工集资合作建房联社，为中小企业提供建设和销售住宅服务。这些尝试的积极意义，在于它向社会表明：住房可以作为商品对待，房租应当反映价值，解决住房问题不能全靠国家投资。实践证明，多数群众对上述改革措施是支持和拥护的。就以有限产权向青年职工出售青年公寓来说，几年来已售出2200多套，5.6万多平方米，收回资金900多万元，买房者踊跃购买，大有供不应求之势。从社会上反馈回来的信息看，目前城市居民争购高档家用电器，青年结婚大操大办，如果住房出售加以引导，是可以改变这种消费结构不合理的情况的。这一动向也使我们更加坚定改革的信心。去年年底和今年年初，在研究改革如何深化的过程中，我们回顾了几年来在住房制度改革方面所作的探索，特别是通过学习国务院领导同志有关指示和烟台等地的宝贵经验，认识到我们以往所采取的改革措施，仅仅是初步的单项的尝试，还必须从沈阳的实际出发，进行总体构思，采取配套措施，有计划、分步骤地向前推进。鉴于城市大，人口多，又是个老城，情况千差万别，全市改革难以起步，因此我们确定先从有自管房和经济效益好的企业突破，而后创造条件，积累经验，完善措施，逐步把改革推向全市。
我们所以决定要从少数大企业做起，主要是考虑到以下几点：
第一，我市是一个老工业基地，在全市一万多个单位中，工业企业占半数以上，工业企业住房制度改革搞好了，全市的问题就解决了一半。
第二，全市工业企业自管房产达800多万平方米，占全市单位自管房产的40％以上，而且这些住房又比较集中，自成体系，同外界交叉较少，企业有充分自主权，改革容易取得成功。
第三，工业企业特别是经济效益好的企业具有一定的经济实力，有利于解决住房制度改革所需的资金问题。
第四，搞好住房制度改革也是搞活企业必备的配套条件。在当前这种统建、分配、低房租的体制下，企业为了解决职工住房困难，不得不将留利的大部分甚至挤占更新改造基金用于建房，而且这种投入又是有去无回，如此恶性循环，企业用于发展生产和更新改造的自有资金微乎其微，难于真正搞活。只有坚决按照住房商品化的方向，进行住房制度改革，通过提高租金、增加房租补贴和鼓励职工个人买房，才能把住房建设导入有固定的、正常的资金来源的良性循环，从而使企业摆脱无偿包建职工住宅的沉重负担，真正获得自我改造和自我发展的生机和活力。
基于上述认识，我们选定有职工9980多人、自管房产11.3万多平方米、年盈利3900多万元的东北制药总厂和职工达6340多人、自管房产达13万多平方米、年盈利达300多万元的新阳机器制造公司作为起步单位，展开了住房制度改革试点工作。
二、坚持科学性与可行性相结合，认真搞好改革试点
在抓改革试点工作中，我们既从企业实际情况出发，因地制宜地选择适合本单位情况的做法，又从全市的改革着眼，注意积累指导全市改革的经验。在试点中，着重抓了以下三个环节：
1、指导企业制定好改革方案。我们和企业一起调查研究，周密测算和论证，制定出“提租建卡、实转起步、减免补调节、鼓励买房、理顺资金”的改革方案，具体解决了以下几个带有共性的问题：
一是合理确定租金标准和补贴系数。我们强调，这两个指标，不仅各试点单位要统一，而且全市也要尽量统一，以便于宏观控制。其中，合理确定租金标准是住房制度改革的重要环节。从理论上讲，住宅既然是商品，其租金就应该由折旧费、维修费、管理费、税金、固定资产占用费、保险费、利润和地租等八项要素构成。但考虑到这样计租就会使租金过高，多数人承受不起，而租金过低又失去改革的意义，不利于鼓励职工买房。因此，我们以能基本达到“以租养房”为原则，暂按折旧费、维修费、管理费、投资利息、税金五项要素计算租金。房租补贴系数是与租金相呼应的指标，既要考虑企业的承受能力，又要符合国家的宏观控制，为将来理顺工资创造条件，因此，企业必须严格控制房租补贴系数，防止给国家和企业增加过多负担。经两个试点单位按这一要求测算结果，房租补贴总额与新增加的租金总额基本持平；补贴交租后有结余的“沉淀户”与补贴不足交租而需要自付一部分现金的“超支户”的发生额也基本持平。房租补贴所需资金，主要靠企业自我消化。例如，东北制药总厂房租改革共需补贴160万元。该厂将过去的暗贴改为明贴可以解决55万元，从住房建设自筹资金中可以调整使用80万元，离退休职工的房租补贴，由营业外列支25万元。总的来看，是把财政付出的代价降低到最小限度。房租补贴采取以信用卡记账形式，改革后原房租照付现金，新增部分用补贴转账支付，补贴额不够的再付现金，补贴额有剩余的视为沉淀额，计入承租人信用卡，定向使用，不流入其他消费品市场。
二是实转起步。就是房租补贴不是以发券的办法“一手发出去，一手收回来”的空转，而是企业靠投入改革的自有资金，直接进入企业财务核算。改革方案规定，每月企业财务部门把房租补贴转入房产部门账户，收回的租金统归房产部门独立管理，沉淀结余由房产部门记入信用卡，组织职工专项存储。
三是减免补调节。在改革中，我们坚持多住房多拿钱的原则。但考虑到历史原因和现阶段增支户的经济和心理承受能力，我们在改革方案中规定了在一定时期内实行过渡性减免补的措施，使增支户根据人均使用面积与人均收入情况，得到一定程度的政策性补助。但改革后住进新房的增支户，不实行减免补，其中少数特殊困难户，可按正常的福利性补助途径，由单位自行解决。
四是鼓励买房。把职工的购买力吸引到改善居住条件上来，是住房制度改革所要达到的目标之一。为了鼓励职工买房，我们在改革方案中着重把握以下几点：（1）把改革的理想目标与现实可能性结合起来，合理确定房屋售价与房屋租金的比价关系，使职工感到买房比租房合算。经过测算，我们确定新楼房售价按单方工程造价计算，旧楼房以新建房价为基数折旧计价，实行有限产权。经测算，一套使用面积为30平方米的新建住宅售价，大致上相当于该房15年租金总和，职工感到买房比租房有益。（2）考虑到当前职工的收入水平，为使职工经过努力能够买得起房，相应制定了优惠措施，对一次付清价款的按优惠价出售；对分期付款的，首次付房价的30％，余者可由银行发放低息贷款；买房的职工有使用权和继承权，但不得转让、出租和典当，如出售必须卖给原出售单位。（3）坚持先卖后租。东北制药总厂还规定从明年起终止新房分配，一律出售。
五是理顺资金。我们帮助企业与银行联办了职工住房储蓄代办所，为职工办理住房储蓄存贷业务。半年多的时间，东药和新阳两厂职工个人住房储蓄，已分别达到120万元和180万元。同时，把围绕住宅发生的生产、流通、消费等资金集中起来，统一由银行控制，作为住宅信贷资金来源，逐步地建立起城市企业和个人的住宅基金制度。
2、反复宣传教育，争取广大干部群众支持改革，参加改革。由于住房制度与每个人的切身利益直接相关，因此搞好人们观念的更新就成了关键的一环。我们在指导试点工作中，时刻注意把宣传教育贯穿于住房制度改革的全过程。首先是领导者思想要通，因为“增支户”多数在领导干部中，这些同志自觉参加改革、领导改革，至关重要。经过工作，这些领导干部在改变旧观念方面走在了前头，不仅做到了自己通，家属通，而且都亲自去做群众的思想工作。与此同时，还通过多种形式，把思想工作做到每一个职工，每一个家庭成员。在宣传工作中，坚持实事求是，入情入理，如实地向群众讲清楚为什么要改革，怎样改革。既要讲好处，又要讲困难；既要讲国家、企业、个人付出的代价，又要讲改革的局限性和根本解决问题的出路，不说空话，更不能随便许愿。通过广泛深入地宣传教育，使广大职工对住房制度改革的认识不断深化，增强了心理承受能力，较明显的变化是：过去争着要大房、套房的人，现在注意从自己的经济条件出发，量力而行了，有的还主动申请交出剩余房屋；职工购房踊跃，东北制药总厂今年决定出售6000平方米125套住宅，而目前申请购房的职工已达600余户。
3、帮助试点单位搞好模拟运转。在思想教育取得成效的基础上，我们指导企业把试点方案的各种有关数据投入模拟运转，验证方案的合理性与可行性，从中暴露矛盾，发现漏洞，制定相应的措施和配套改革办法，完善改革方案，这是改革出台前的重要演习。每个试点单位都模拟运转了三到四个周期，并在此基础上修改和完善了三个主要文件：一是《改革实施细则》；二是《政策性补贴办法》；三是《住宅出售细则》，目前正在拟定《房产经营服务办法》，以确保改革顺利出台和出台之后顺利运转。同时，在模拟运转期间，还培训了房改工作人员，建立了房产账户，开办了房产储蓄代办所，设计了正常运转程序，并组织业务人员上机操作演练，进行模拟业务处理。经过上述比较周密的准备，两个企业的住房制度改革已经相继见诸行动。
三、点面结合，为全面改革铺平道路
我们在认真抓好试点企业住房制度改革的同时，继续推行和完善全市已经实行的六种住房商品化的改革措施，并把在改革试点中摸索出的经验，充实进来。适时召开了全市住房制度改革经验交流会，引导全市各单位针对各自的不同情况，采取适于本单位的形式，按照共同目标，主动就位，推进改革。总的要求是：已经出台的东药和新阳，下一步要由封闭改革转向开放改革，对外搞辐射，对内搞深化。将于明年初出台的黎明、重型和变压器三个厂，今年底要完成模拟运转。这样五个厂纳入改革的即达100多万平方米。加上明年第二批出台的企业，总计纳入改革的将达400万平方米（占全市企业自管房50％）。另外，还拟组织一批文教、事业单位和大专院校、科研单位进行试点，以便造成住房制度改革的大气候。总之，要把企业住房制度改革做为一条主线，一批一批地试点，不断扩大改革的覆盖面。同时，有计划地组织各单位到试点单位学习，熟悉改革的政策和方法步骤，为改革面的扩大做好前期准备。
为了有效地以点带面，指导全局，我们注意把试点过程中遇到的新问题汇总起来，认真研究解决的办法，以掌握改革的主动权。初步归纳出以下几个问题：
第一、改革的资金来源问题。我市的住房制度改革，是本着先易后难的原则，从有自管房产、消化能力较强的大企业实转起步的。但随着改革的深入发展，没有自有房产的小企业和经济效益不理想的企业怎么改？行政事业单位怎么改？个体户怎么改？我们的原则态度是开拓思想，挖掘潜力，尽量减少财政上的负担。一方面把住房制度改革与双增双节运动紧密结合，努力提高企业经济效益，增强企业消化能力；另一方面要逐行业、逐系统地疏导理顺各种住房资金渠道。同时，大力整顿和发展房地产开发经营企业，加强房地产市场管理，提高综合开发的经济效益，更好地为住房制度改革的健康发展创造条件。
第二、大合理与小不合理的问题。我市试点企业的改革方案，在大原则合理的情况下，确有一些小的不合理。如同一企业内，也有住私房、住单身宿舍的职工，他们暂未列入参加这次改革的范围之内，这是个小不合理。但是如果全部包括进去，发的房租补贴就会全部沉淀，改革的代价就会超过承受能力，势必无法出台。其他诸如此类的问题还有不少。因此，我们的原则是权衡利弊，着眼于在大合理的情况下起步，再逐步理顺小的不合理。对于看准了的、有条件解决的问题，要抓紧解决；对于一时难于看准，或解决条件尚不成熟的问题，就暂时放一放；对于能从福利方面或其它方面解决的问题，就尽量不要与改革搅到一起。
第三、房产税和租金使用问题。提高房租后，房产税收和租金的使用都发生了新的变化。为了发展房产业，我们初步意见，试点企业收的住房租金，35％用于住房维修管理，53％用于重置再建，12％作为税金。税金部分，暂按改革前的原租金数额征收租金税，新增租金的房产税留作市住房基金，用于改革中的统筹支出。
第四、建立住房基金和银行支持配合问题。抓紧建立起城市、企业和职工个人的住宅基金制度，是住宅制度改革必备的配套措施。为此，拟由市财政部门帮助企业建立房产基金帐户，把围绕住房生产、经营、消费的资金集中起来，分别进行核定，以便于房产资金的合理化、固定化、规范化，使发展房产业有正常的资金来源。同时，银行也应充分发挥筹集和融通资金的作用，承担起住房资金运转的结算业务。各企业的房产部门应在银行开户，逐步实现向经营、开发、服务型的经济实体转变。
第五、由于改革是从少数大企业试点做起，有先有后，渐进到位，而试点企业与社会各方面都有联系，这就产生了一些
“边缘磨擦”。有的人趁机在户口迁移、分户合户等问题上做手脚，给试点单位制定减免补措施，以及整个改革方案的试行，带来一定的困难。对于这类问题，我们一方面协调公安、财政、房产等部门抓紧制定全市统一的政策和弥补措施，另一方面要因势利导，加快全市住房制度改革的步伐，随着全市改革的逐步到位，问题就会迎刃而解。
第六、住房立法问题。住房制度改革推进了住宅商品化，为了使其健康地纳入社会主义有计划的商品经济发展轨道，需要从住房的管理组织、土地开发、建筑设计、工程施工、房产产权、房租收交等方面立法和修改补充原有的法规，以保护和鼓励合法经营，防止和打击非法经营，保护企业和人民的合法权益。因此，我们准备组织力量，调查研究，加快住房法制建设。
住房制度改革是个复杂的系统工程，我市住房制度改革还仅仅是在少数大企业开始试点，随着改革的逐步深入，肯定还会遇到新情况和新问题。我们要采取积极稳妥的态度，注意研究新情况，解决新问题，以确保改革的健康发展。我们打算在搞好试点的基础上，从明年起分批向面上的企业展开，并进行其它行业的改革试点，争取用5年左右时间使全市住房制度改革渐进到位。
（本文根据在全国城镇住房制度改革座谈会上的发言整理）