制定适合我国国情的产业政策 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

制定适合我国国情的产业政策
李泊溪　周林　刘鹤　林栋梁
我国产业结构的现状
“六五”期间，我国产业结构总格局得到了改善。需求结构对产业结构的带动作用大大增强，产业变动率随收入水平提高而加大，农、轻、重三大部门比例趋于协调。但是，历史上形成的产业结构不合理状况仍没有根本改观。主要表现在：
加工工业发展过快，基础产业严重滞后。加工工业要求基础产业同步或超前发展。但“六五”期间，我国加工工业一直保持很高的增长势头，理应超前发展的基础产业的超越系数实为负值。
各省产业结构变化趋同。“六五”期间全国各省市产业结构变化趋同现象十分严重。资源省与加工省结构性分工越发含混，各自的资源或生产力优势均未能得到有效发挥。日本等发达国家接近经济起飞时，区域分工基础上的各地区主导部门就早已在酝酿之中，这类部门往往通过发挥其地区资源、技术贮备、经营管理或产品质量等优势，实现了超速增长。我国各省间产业结构趋同现象与区域分工格局的形成是格格不入的。
生产力的闲置与紧张并存，资源的短缺和积压同在。过去我们看得较多的是瓶颈环节的滞后。但若深入到行业、地区、企业调查，随时可以发现：一方面积压，一方面短缺。这种情况在部门间、部门内，行业间、行业内，企业间和企业内都十分明显。
出口贸易初级化状况变化不大。“六五”中期，在国内基础产业滞后、原材料和元器件难以满足需要的情况下，加工工业的高速增长只能依赖进口支撑。这就增加了外汇的需求，而创汇情况并不理想。在创汇产品中，初级产品占很大比重，并继续上升。1985年，初级产品总权重为50.58％，比1984年上升4.49％，而制成品，尤其是高附加价值的机电产品出口一直难以稳定上升。国际经验表明，以增加初级产品出口换汇来维持经济发展的路子，是行不通的。二次世界大战以来，已有77个发展中国家正式宣布类似做法行不通。
改革以来，我国产业组织状态也发生了可喜变化。不同部门、地区、所有制组成的经济联合体，为探索生产力要素流动的方式和产业组织再构造提供了宝贵经验。但应看到，产业组织还存在着极不合理的状况。主要表现在：产业集中度和分散度都差，难以实现专业化协作基础上的规模经济的要求；企业内部创新能力差，技术贮备不足；企业行为被动化和短期化，新企业老技术，老企业难以技术更新，企业“幼老症”严重。发达商品经济国家中的产业组织有两大趋势：一是生产集中化，即生产要素越来越多地集中于专业化大型企业；二是生产分散化，即生产要素向与大型企业协作的微型、超微型小企业扩散。以日本为例，它不但以建立巨型企业著称于世，其小企业也同样具有特色。在日本，1—29人的小企业占企业总数的91％，从业人员占就业量的1／3以上，产值分别占轻工业的34％和制造业的20％以上，其中，1—4人的小企业竟占企业总数的51.3％。这些小企业不是孤立存在的，它们形成以大企业为核心的企业群。世界统计数据表明，由于汽车工业规模经济效益显著，因此汽车厂的生产规模较大，在一个国家内汽车（特别是小汽车）生产集中度很高。集中度表示一国最大的一个或几个厂生产的汽车产量占全国汽车总产量的比重。一般一个厂的集中度达45％—50％，二个厂为75％—80％，三个厂为85％—90％，四个厂高达95％，而我国最大的三个厂集中度仅达59.7％。1984年我国共有80多家商用汽车厂，超过美、日、德、法、英、意六国商用汽车厂的总和。生产要素的专业化在我国同样很差，小企业也总是求全发展，超微型专业工业小企业为数甚少。
造成现阶段产业结构问题没有得到根治的主要原因是：在改革过程中既缺乏产业结构调整目标，又缺乏对预算外资金的引导手段；既缺乏明确的区域政策，又缺乏结构性出口战略；既缺乏实现资源总体优化配置的手段，又缺乏提高宏观总体效益的措施。所有这些都是由于对我国目前经济成长阶段和产业结构合理化对经济发展所具有的重要意义认识不足，没有制定明确的产业政策所致。推出合理的产业政策是立足于改革，促进产业结构合理化和资源配置优化的必由之路。
适合我国国情的产业政策的特点
在增强企业活力和完善宏观经济调控手段的改革过程中，适合我国国情的产业政策应具备以下特点：（1）建设和改革的有机结合；（2）体现发展阶段性的要求；（3）计划和市场的有机结合；（4）具有稳定性和法律功能。
具有上述特点的产业政策可以更有效地解决我国经济的下述重大问题：
1、在资源最优配置的前提下实现总供给与总需求的基本平衡。
总供给与总需求的矛盾是制约我国经济发展的重要问题，建立起总量均衡的控制机制是改革的重要目标之一。对这一问题的解决，大体上有两种思路，一种是抑制需求，一种是增加供给。产业政策则是通过结构调整来不断改善供给和引导需求，促进两者的基本平衡。
在我国供给结构明显存在缺陷、市场机制不健全、消费档次没有拉开的情况下，单从总量层次调节供求矛盾是很难奏效的。深入到供求体系的结构层次，通过制定产业结构政策实现结构性的资源优化配置和国民收入合理分配，才能从总量和结构上实现总供给和总需求的较好平衡。
2、妥善处理地方经济与全国经济发展的关系。
妥善处理地方经济与全国经济发展的关系，是我国建国以来一直在解决，但解决得不够好的问题。近几年，随着地方政府权限扩大和利益刚性加强，地方经济求“全”发展与在全国范围内发挥比较优势、实行各地区经济合理分工要求的矛盾日益突出，严重地影响着宏观总体效益的提高。为了使地方经济真正发挥自己的“比较优势”，在市场机制及要素流动均不健全的情况下，通过制定产业政策规定地区经济发展的方向，促进区域主导部门体系的形成，是使地方局部效益与全国总体效益统一起来的现实办法。
3、解决现阶段计划与市场、宏观与微观的矛盾。
今后计划体制改革的目标模式是实现计划与市场辩证统一的、以指导性计划为主体的模式。当前，我国正处于新旧体制交替、直接的指令性计划正在逐步缩小、市场正在开始发挥作用的阶段。在这段时间内，计划的逐步转型和社会主义统一市场的逐步形成的过程是一个充满矛盾和不断解决矛盾的过程。
产业政策作为联接宏观和微观的一组政策体系，它在宏观上可以有计划、有重点地协调发展国民经济，在微观上可以引导企业的发展方向。这就可以解决现在意义上的计划与市场的矛盾，并逐步建立起新模式下计划与市场的关系。
制定我国产业政策的若干初步设想
如何制定适合我国国情的产业政策，可以考虑下面这样的初步设想。
1、确立分阶段产业政策目标。
第一阶段，在产业结构内部关系尚不合理、市场机制尚不健全的情况下，以利用国内资源为主的产业结构合理化和产业组织合理化为目标，用产业结构政策来协调宏观经济，用产业组织政策促进企业搞活。
第二阶段，在微观基础得到改善和产业结构总格局已经理顺的条件下，从国际资源转换的角度，在更广阔的国际背景中设计我国最优化产业结构，实现产业结构高度化和产业组织高效益化。
2、第一阶段的产业政策侧重调整产业结构和产业组织。
当前，有必要建立下述产业结构政策：（1）改善基础结构，提高关键基础部门供给能力的政策。主要是有重点分层次地加速发展基础产业。扩大基础产业的资金来源，适当限制非主导性制造业的发展。不仅要重点发展几大基础产业，而且要把重点产业与中心区域的发展结合起来。（2）形成区域性主导部门和全国主导部门空间布局体系的政策。主要是发挥地区比较优势，建立主导产业群。经济起飞要依靠主导产业带动。我国幅员辽阔，地区间资源和经济发展水平存在极大差别，试图在全国范围内选择单一主导产业是不现实的。应在客观评价区域比较优势的基础上，形成体现区域特色的主导产业和全国范围内的主导产业空间系列。主导产业最终要体现两个分工，主导产业的区域分工和同一产业跨区域的专业化协作分工。（3）着眼于国际性产业结构合作的贸易政策。主要是以结构性贸易合作为出发点振兴出口。利用我国劳动工资低和机电产品长线等优势，发展国与国之间结构性取长补短式的合作，制定有结构性目标要求的出口战略，寻找多角化的结构型贸易伙伴，是振兴出口的需要。
3、为了进一步搞活企业，有必要制定下述产业组织政策：（1）规模经济目标政策。主要是提出行业规模经济效益目标。由于各产业和行业的市场结构、技术特点和外部环境差别很大，规模目标应当有所不同，这就必须进行分行业的微观成本效益分析，提出行业规模经济性目标。企业的合并、扩大或新建，都要以这个目标为依据。
（2）催化和完善要素流动市场政策。（3）产业标准化和技术进步政策。应采取的措施有：加速技术市场的建立和发展，促进科研与生产的紧密结合，使研究成果尽快转化为产品。制订各行业的技术进步政策细则，对主导产业尤其要规定明确的技术基准。加强技术进步的基础工作，大力推行标准化、通用化和系列化。硬化技术改造和新产品开发资金的预算约束，保证专款专用，并监测使用效果。加强技术引进的管理消化和推广工作，对于国内已有的技术必须禁止引进，对引进国外先进技术应严格要求在使用基础上进行消化吸收并进行再创造。具有国内技术优势的企业，在技术转让方面应享受优惠。（4）企业规模结构政策和企业集团政策。主要是谋求企业规模结构合理化。在单个企业追求专业化的规模效益时，企业间要广泛地进行专业化分工与协作，继续开展横向经济联合，形成大中小相结合的经济网络。除了在政策上强调集中和专业化之外，还要大力鼓励小企业发展，推动企业集团的形成。
4、以结构合理化和组织合理化为目标建立间接控制体系。
基本的思路是：（1）金融改革、价格改革、税率和税种、出口核算体系的建立要以实现产业结构合理化为依据。（2）重组管理机构，转变政府职能。经济综合决策部门的主要职能是研究、制订产业政策，并为用间接手段实施产业政策创造市场条件和其它条件。非综合部门在权力逐步向综合部门集中和向企业扩散过程中，面临双重任务，把指标控制和审批方法转向对企业的综合协调和指导，向产业审议机构过渡。（3）建立必要的产业组织法律体系。急需建立的法律有：保证企业合理权力，制约企业行为的“企业法”；保证实现规模经济的“企业兼并法”；保证企业创新活力的“企业技术进步法”。与此同时，尽快实施“企业破产法”和建立社会保障制度。