投资体制配套改革构想 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

投资体制配套改革构想
田椿生　孔永新
投资体制应实行全方位配套改革
经过几年调整、改革，我国国民经济的一些重要比例正在趋向协调，国民经济获得持续平衡的发展。但是，投资规模过大，投资结构不合理，投资效益较差仍然是我国经济生活中一个突出的问题。究其原因，主要是中央、地方和企业的投资范围和投资权限没有划清，财政资金和银行信贷资金没有划清；投资行为责权利脱节，投资决策不承担风险，投资者也不能分享收益；投资的宏观管理在直接的行政手段基本失效以后，还没有寻找到对大量预算外投资实行有效宏观引导的途径；企业投资使用约束软化，银行信贷不能充分发挥作用。
改革投资体制是进一步深化经济体制改革的关键。由投资体制所制约的投资行为是决定国民经济一系列重要比例关系的首要因素。投资体制又直接涉及到国家与企业之间的经济关系和权益分配，涉及到中央、地方及各个部门的经济管理职能和财权、事权划分，对于实现宏观经济的有效控制和管理，搞活企业，促进经济协调稳定发展，都有极大影响。为了推进和深化投资体制改革，应当在前几年单项改革的基础上，就投资决策、投资资金、投资实施等各个方面进行全方位的配套改革，才能形成一个适应发展有计划商品经济，宏观上能管得住，微观上又充满活力的投资新体制。
改革投资决策体制
投资决策体制改革，就是要在合理划分投资范围的同时，实行分层次决策，改进投资宏观调控的对象和手段，相应完善企业投资机制，建立起责权利相结合的科学决策体系。
随着经济体制的改革，国民收入的分配格局发生较大变化，中央财政收入比重下降，预算外资金大幅度增加。国家承担的投资任务超过了财政的负担能力，用于重点建设项目的投资不足。大量的预算外资金又投资于一般性加工工业和非生产性建设，从而使投资结构更加不合理，加剧了能源交通原材料等国民经济短缺部门的紧张局面。为了改变这种状况，应当尽快明确划分政府（包括中央、地方）投资和企业投资的范围，改变中央政府管得过多又无力负担的状况。要把部分重点项目交由地方政府和企业投资。一般经营性行业的投资主要由企业（集团）来承担。要根据各层次投资主体承担的投资任务配套进行财税改革，划清各投资主体的财权，使事权与财权基本一致。
划清投资范围后，要相应地下放投资决策权，实行分层次决策制，改变目前计委管得过多过细、统得过死的做法。中央政府的投资由国家计委或投资公司决策；地方政府的投资由各级计委或地方投资公司决策；中央和地方的一些小项目可由管理中央和地方基本建设基金的专业银行自行决策；企业（集团）的投资，除特大或大型项目由国务院或国家计委审批外，其余项目由企业（集团）根据国家的宏观发展战略、行业规划、产业政策及市场需求自主决策。国家对企业（集团）的投资通过国家投资合股、参股、信贷、税收、价格等杠杆实施调节和引导，不再直接干预。逐步确立企业（集团）作为投资决策主体的地位。各投资主体对自己的决策要承担相应的责任。
国家对投资应以资金价值量为中心实施宏观调控。政府投资部分，建立国家和地方基本建设基金，每年通过基金计划掌握投资总量，有多少基金，就安排多少投资，并留有余地。企业（集团）和个人投资部分，根据财税政策，测算企业和个人投资能力，纳入全社会投资规模。银行的投资贷款，要在财政信贷综合平衡的基础上量力安排，既要充分运用信用中介可能动员的社会资金，发挥资金的使用效益，又不能搞货币信用超投放，人为地制造需求膨胀。实施以资金为中心的宏观控制，银行投资贷款是其中的关键。这不仅体现在银行本身贷款数额的庞大，更为重要的是，银行投资贷款具有影响全社会投资的引发力和制约力。不仅政府投资需要贷款，大量的企业投资更离不开银行贷款。在当前我国直接融资还不甚发达的条件下，银行投资贷款数量多少以及是否给予某一项目贷款，直接决定着全社会一定时期的投资总量和建设项目。我们要学会掌握银行这个“开关”，不断调节投资的“流量”，保持适度规模。
调整投资结构，是投资宏观管理的又一重要任务。要从目前主要审批项目改变为运用政策和资金双重引导。政策引导就是国家通过制定投资政策、产业政策和技术政策，并通过价格、税收、补贴及利率等杠杆来引导投资方向。这里的关键是要承认投资者的物质利益，运用各种政策和杠杆调整投资者对利益的追求，把投资引导到国家急需的方向上来。资金引导的具体方式有：国家直接投资示范、国家对企业参股控股、企业之间合股经营、银行给予投资贷款等。划分投资范围后，许多企业（集团）的投资离开国家和银行的支持是难以实现的。正是在这种意义上，国家投资和银行贷款才可能通过是否给予资金补贴、参股，是否给予贷款支持来促成或限制企业（集团）投资的实现。采用政策、资金引导调节投资方向，比行政直接干预引起的震动要小得多，也为企业（集团）所乐于接受。
改革投资决策体制，还必须建立健全企业自我调节投资的新机制，使企业投资责权利获得统一。投资方式可实行企业与各级政府、企业之间合股投资。投资各方既有按股份多少分得投资项目收益或产品的权利，又要承担投资失误或项目亏损所造成损失的责任。这就促使投资者慎重决策，精心施工，严格管理，力争投资的高效益。同时，要硬化投资信贷约束，实行税后还贷，使企业真正树立利息观念和资金周转观念。要相应改革税收体制，按照划分投资范围的要求，调整企业税负，使其真正具备税后还贷的能力。
改革投资资金体制
改革投资资金体制，就是要划清财政资金与银行资金的界限，完善投资信贷机制，充分发挥银行信贷的作用，并在部分项目中试行项目筹资招标制。
投资分配中一个突出的问题是财政和银行资金划分不清。由于投资需求过旺，财政资金不足，就挤银行，把信贷资金当作国家“第二预算”去安排使用。其结果，一是高投资需求由银行多发票子去支撑，扩大了社会总需求；二是投资贷款银行没有自主权，信贷的市场机制作用难以发挥。因此，有必要在划分投资范围的基础上，划清财政与银行资金的界限，政府投资所需资金主要依靠财政收入，有多少钱办多少事。为使国家投资有稳定来源，改变一年一定的做法，建立基本建设基金是十分必要的。基本建设基金交给建设银行管理，专款专用，周转使用，对项目实行拨款、参股和贷款。
由于信贷资金具有偿还和增殖的特征，必须赋予银行自主使用贷款的权力。这样可以使信贷的市场机制作用在国家计划指导下充分显示出来。在当前价格体系尚未理顺的情况下，为保证信贷资金使用符合宏观经济发展要求，可由国家规定银行贷款用于各个行业的比例或数额，由银行自主择优选定具体项目。对微利项目贷款，要由基本建设基金贴息。随着改革的深入，要逐步过渡到由银行在国家计划和政策指导下自主发放贷款。
要改变有项目就保资金的一贯做法，实行项目审查批准立项后再进行筹资的双重检验制度。部分项目的筹资可试行招标制。具体设想是：项目立项后，可公布项目的建设生产条件及经济效益，向国家、地方、银行及企业招标筹集资金，明确投资者可得到的优惠和利益。采用招标形式筹资，既可以使项目的建设效益接受社会的检验，也有利于促进部门（地区）和企业间的资金流动和经济横向联合，又有利于通过竞争使项目能够在市场上筹到最优惠的资金。
改革投资实施体制
投资实施是项目决策后包括从设计到施工以至建成投产的全过程。它涉及到设计、施工、设备、物资供应、建设单位及部门、银行等各个方面，具有较复杂的经济关系。改革投资实施体制，主要是要改变投资实施中以行政命令（干预）为主，以吃“大锅饭”为特征的旧体制，实行以市场机制调节为主、以各项责任制为特征的新体制。
一是建设项目的选址、设计、施工、设备（成套）供应实行全面的招标投标制。改变定向招标、假招标等徒有招标形式而不具招标实质的做法。为此要解决好三个问题：（1）打破地区和部门封锁和保护，制定和颁布招标投标法规，形成竞争机制。（2）建立公正的权威性的招标评标机构。（3）进一步完善设计、施工和设备企业的内部机制，使其摆脱对行政主管部门的依附，真正实行企业化经营，走向市场，靠竞争取胜。
二是进一步推行各种形式的投资包干责任制。应从以下两方面推进此项工作：（1）在投资实施的各个层次和环节全面推行投资包干。投资包干有广泛的适用性，如部门投入产出包干，征地拆迁地方政府包干，勘察设计、设备制造、材料设备运输包干，建设单位、施工企业之间及内部层层包干等，从而建立起广泛的责任制。（2）合理确定包干基数，合理制定各项定额和费用标准，实现包干包死，严格执行奖罚规定，杜绝包而不干，只奖不罚的做法。
三是进一步发展建筑材料市场。随着物资体制改革和市场体系的逐步完善，要进一步发展建材市场，使建设项目所需建材基本上通过市场获得。