建立国家公务员制度是干部人事制度改革的重点 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

建立国家公务员制度是干部人事制度改革的重点
张伟　顾云昌
干部人事制度，是我国政治体制的重要组成部分。党的十三大把改革干部人事制度作为政治体制改革的一个重要内容。搞好这项改革，对于在我国形成能够使各类人才脱颖而出的机制，保证党和国家机关的活力和效率，满足社会主义现代化建设对于人才的迫切需求，实现民族振兴的宏伟目标，都具有重要意义。
我国现行的干部人事制度，其雏形产生于革命战争年代。它发现、培养、选拔了成千上万的优秀干部，奠定了中国革命胜利的基础。但是，由于三十多年来形势、任务和社会环境的变化，我国现行干部人事制度中的一些重大缺陷逐渐暴露出来。十三大报告对这些缺陷作了明确的概括：“‘国家干部’这个概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过分集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治。这使我们长期面临两大问题：一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，二是用人问题上的不正之风难以避免。”近年来，随着经济体制改革的深入和我国各项事业的发展，这些缺陷暴露得更加充分了。
十三大报告对干部人事制度改革作了明确的规定。报告指出：“进行干部人事制度的改革，就是要对‘国家干部’进行合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。”
对现有的“国家干部”进行科学分类，是干部人事制度改革的前提。建立各具特色的管理制度，是干部人事制度改革的核心。目前实行的单一的管理方法，混淆了代表国家执行公务和从事一般社会职业两种人员的特点，既无法对前者提出更高的任职要求和公务纪律，又无法使后者按照自己的职业特点获得充分发展。同时，这种大一统的管理方法，还强化了全社会的“官本位”的意识，什么职业都往政府职级上套，形成了千军万马走“官”道的局面。改变这种管理方法，建立符合不同职业特点的人事管理制度，将给社会带来勃勃生机。
应该看到，干部人事制度改革的任务是极其繁重的，解决这些问题不能全面出击。在整个干部人事制度改革中应抓住重点，从目前情况来看，首先改革行政机关的人事制度比较有利。四百多万政府公务人员的管理制度搞好了，建立起一套规范，对其它方面的人事制度改革将会产生很大的示范作用。因此，十三大报告指出：“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。
国家公务员制度就是通过制定法律和规章，依法对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员进行科学管理。这种制度被世界许多国家所采用。一些国家的实践表明，它对于选拔优秀人才、提高政府效率、保持政权乃至整个社会稳定具有重要作用。作为人类管理史上的优秀成果，这种制度和代议制、选举制、现代司法制度一样，都是治理国家的一种手段，是可以为社会主义所用的。我们应该从中国的国情出发，同时吸收国外的一些做法，形成有中国特色的国家公务员制度。
建立国家公务员制度是有现实依据的。它不但是社会主义事业发展的需要，而且条件也已经基本具备。其主要标志是：
——国家的工作重心已发生根本转变，国家机器的运行机制从适合阶级斗争的需要，开始向适合社会主义建设需要的方向转变。一个一心一意搞四化的国家，需要一支与之相适应的国家公务员队伍。
——经济体制改革的不断深化和政治体制改革的展开，使建立国家公务员制度成为整体改革中的一个有机组成部分。特别是在党政分开、政企分开、机构改革等一系列措施实施后，将为这一制度的建立创造必不可少的条件。
——国家机关工作人员的结构已发生很大变化，其主体已由解放前参加革命的职业革命者转变为解放后所培养的知识分子。现有的一千多万知识分子，为实行国家公务员制度提供了丰富的人才资源。
——人事制度的改革已经启动，从思路、方法、程序、技术手段等各个方面，对建立国家公务员制度进行了有益的探索，积累了宝贵的经验，在一定程度上提高了人们对建立这一制度的心理承受能力。
建立起一套完备的国家公务员制度，是一项长期的艰巨任务，现代发达国家用了近一百年的时间，少的也用了三四十年时间。我们要有长期努力的思想准备，争取用较短的时间，有计划、有步骤地完成这项艰巨的工程。
“国家公务员”是指在政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员。国家公务员分为政务和业务两大类：政务类公务员，是依照宪法和组织法管理、实行任期制的政府领导人员；业务类公务员，是按照国家公务员法进行管理、实行常任制的政府行政业务人员。
政务类公务员在政府中更多地担负领导责任和对重大问题进行决策的任务，他们应具有良好的政治素质、领导能力和广泛的群众基础。因此，他们必须由执政党依照法定程序向人大推荐。十三大报告明确指出：“党中央和地方各级党委，依照法定程序向人大推荐各级政务类公务员的候选人，监督管理政务类公务员中的共产党员。”同时，政务类公务员的产生一般需要通过各级人大的选举或决定。
业务类公务员在政府中更多地担负着行政事务的管理，他们必须具有比较合理的知识结构和行政管理能力。因此，他们应经过竞争性考试，择优录用，并通过严格的行政管理培训。
把国家公务员分为政务类和业务类，对于改善和加强党的领导，提高政府管理水平和工作效率，都具有重要意义：
首先，有利于党的领导和依法管理相统一。推荐优秀的共产党员在政府担任重要领导职务，是党对国家事务实行政治领导的重要内容。把政务类公务员划分出来，明确了重要领导职务的范围，明确了对他们进行管理所适用的法律范畴，可以建立起一套规范的推荐程序，从而保证党对人事工作的领导。划分出业务类公务员，就明确了政府的人事管理范围，他们由政府通过法律进行管理，改变以往由党直接管理的方式。
其次，有利于民主和效率相统一。政务类公务员是经中国共产党的推荐，由人大选举和决定的，有着明确的政治责任和严格的任期，受到社会的广泛监督，体现了民主的原则。业务类公务员则是通过竞争性考试择优录用的，他们应有良好的业务素质，加上实行首长负责制，就可以提高政府的行政效率。
此外，还有利于发展与稳定相统一。政务类公务员有严格的任期，届满时需经人大重新选举或决定，在一个职位上一般不超过两届。这种变化有利于新老交替，客观上能够促进民主政治的发展。而业务类公务员实行常任制，无重大过失不得免职，从而保证了政府运行的连续性和稳定性。
由于政务类公务员依照宪法和组织法进行管理，业务类公务员依照国家公务员法管理，因此一般意义上的国家公务员概念，系特指业务类国家公务员。对业务类国家公务员的管理制度，主要包括以下内容：
一、公开考试，择优录用，非经考试不得进入业务类公务员队伍。考试贯彻公开、平等、竞争的原则。考试对一切符合资格条件的人开放，按照考试成绩择优录用。考试的内容根据公务员实际工作需要设计，主要应包括政治、经济、法律、行政等科目，对有特殊要求的公务员，还需增加专项考试。考试的方法可以多种多样，除了解应考人的理论知识外，还应了解与工作有关的各种能力。考试一般由国家统一组织。
二、职务分析和职责规范。就是针对公务员的职务需要，规定职责、权力关系、任职的文化程度、专业要求、经验要求，以及划分所属类别、职务等级。在科学的基础上，建立起一套完整的岗位职责规范。形成层次清楚、职责明确的公务员体系，为录用、考核、晋升、奖惩、培训、工资待遇等各个环节提供切实的依据。
三、以工作实绩为主进行考核、晋升、奖惩。国家公务员的晋升必须有严格的条件和法定的程序，职务晋升要特别注重工作实绩，必要时还要增加晋升考试的程序。如需破格或越级晋升，需经过特别程序。对国家公务员的考核，由主管行政领导定期依法实施。
四、科学的培训。为保证国家公务员的素质，把经过培训作为国家公务员上岗和晋升的必要条件。培训包括职前培训、晋升培训和在职培训。培训以能力培训为主。
五、工资、福利、退休以及法律保障。为了吸引优秀人才进入国家公务员队伍，并保持这支队伍的相对稳定，国家公务员的工资待遇应同他们的职责和作用相适应，同功绩相联系。他们的工资福利及各项待遇，应受法律保障。同时，公务员的行为也应受法律的监督。
十三大报告提出，建立国家公务员制度，当前要抓紧做好的事情是：
制定国家公务员条例和相应的配套措施。这是建立国家公务员制度的法制保证。国家公务员条例应包括国家公务员的范围、权利、义务、考试、录用、考核、奖惩、任免、培训、工资、福利等各方面的准则。
组建国家公务员管理机构。这个机构隶属国务院，其职责包括：研究草拟国家公务员法规，制定有关政策；负责职位调查和职务分析；组织业务类国家公务员考试；制定国家公务员培训规划；指导国务院各部门和地方政府的业务类公务员管理工作；在国务院领导下直接管理一定层次的高级公务员；
筹办国家行政学院，形成国家公务员的培训网络。
活力、效率、积极性的提高，离不开干部人事制度的改革。建立国家公务员制度是当前干部人事制度改革的重点，我们必须十分重视。