是“党政分开”，而不仅仅是“党政分工”——对政治体制改革中一个重要提法的辨析和理解 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

是“党政分开”，而不仅仅是“党政分工”
——对政治体制改革中一个重要提法的辨析和理解
吴国光
“党政分工”是个大家比较熟悉的说法。但是，十三大报告中在论述政治体制改革时，用了“党政分开”的提法而没有沿袭“党政分工”的提法。为什么要用“党政分开”的提法而不用“党政分工”的提法？“党政分开”与“党政分工”这两个提法涵义有什么不同？弄清楚这个问题，对深入领会党中央确定的政治体制改革的原则是有帮助的。
显然，一字之差的意义绝不在一个字的不同上。两种提法包含着两种不同的涵义，我想可以从以下几个方面来看。
首先，这两个提法的针对性是有区别的。我们搞改革，是要兴利除弊，发扬社会主义制度的优势，消除我们体制中的弊端。因此，改革的措施，总是针对我们体制中实际存在的弊端而提出来的。我国政治体制的主要弊端是什么呢？邓小平同志1980年8月在中央政治局扩大会议上的讲话中讲得很清楚：从党和国家的领导制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象和权力过分集中的现象。官僚主义的一个总病根也是权力过分集中。权力过分集中在党政关系上的表现，就是党政不分、以党代政。所以，邓小平同志说：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记”。权力过分集中于党委，往往就出现党委包揽一切的情况。这就将党从先锋队降低到总务长的地位，使党陷于严重的、繁琐的事务主义，削弱了党的领导作用。针对这种弊端，必须实行党政分开。
那么，实行党政分工难道不行吗？不行。为什么呢？因为有历史的和现实的经验教训为证。所谓党政分工，往往被理解为党委内部主持党务工作的领导人与主持国家机关工作的领导人之间的分工负责制。这种分工负责制主要是一种工作方式，而在领导体制上并没有区分党组织与国家政权组织两者之间不同的性质和职能。建国以来，我们实行的实际上就是这样一种“党政分工”的领导体制，这种体制由于具有党委成员内部分工的特征，执行的结果往往是党政不分、以党代政。所以，光讲“党政分工”是不够的。
说到这里，就已经牵涉到了“党政分开”与“党政分工”这两个提法在基本涵义上的区别。应当看到，政党与国家政权是两种不同的社会组织形式，具有不同的职能，因而也在组织原则、活动方式等方面存在众多不同之处。“分开”就是说要把二者区别开来，承认它们各自具有质的规定性；相比之下，“分工”则比较含混模糊。党政分开，就是党政职能分开。党有党的职能，政府有政府的职能，必须加以区分。
“党政分开”与“党政分工”还有一个重要区别，就是制度化程度的差异。一般说来，工作上的分工带有较大的随机性；与此不同，职能的区分由于有质的规定性，就稳定得多，也清晰得多。而且，党政职能分开必定要在组织形式等各方面表现出来，党与政的区别就有较高的制度化成份了。实行党政分开，党政不分、以党代政的情况改变了，党在宪法和法律范围内活动，整个社会运行的制度化法律化程度也会大大提高。党按自身的性质加强党的内部制度建设，政权组织则按照政权组织的性质加强内部的制度建设，这是制度化建设中非常重要的两个方面。如果不从职能上将党与政权组织区分开来，这两个方面的制度化都会无从着手。
总而言之，较之“党政分工”的提法，“党政分开”这个提法更准确、更全面、更抓住根本、因而也更科学。
其实，“党政分开”也不是最近两年才出现的新的提法，邓小平同志自1980年以来一直是使用这一提法的。这个提法，总结了历史的经验教训，有深刻丰富的思想内涵，实质上是主张将党和国家政权组织的不同社会职能用法律和制度的形式明确下来，使执政的共产党完成从战争年代以党代政的领导体制到建设时期通过国家政权组织、通过法律和制度来实现领导的新体制的转变，从而有效地保证党在社会主义现代化建设中的领导地位与领导作用，保证党更好地领导全国人民建设现代化国家。可以说，党政分开，标志着党和国家领导体制的重大转变，而“党政分工”的提法是不足以说明这种历史性转变的。
党政分开会不会削弱党的领导？出于这种担心，有些同志可能会认为，还是提“党政分工”更妥当。
在党政分工的情况下，党的领导是不是确实得到了加强，因而更妥帖更适当呢？前面说过，建国以来的体制实际上就是党政分工的体制。在这种领导体制下，导致了党政不分、以党代政，党的领导作用实际上削弱了。这种削弱至少表现在三个方面：第一，党承担着繁重的行政管理任务，陷于繁琐的事务主义，把自己从领导者降低到办事员的位置，小事挤了大事，难以集中精力担负好主要的领导责任；第二，党因此也不能抓好自身的建设，“党不管党”的情况相当严重，这会导致党在思想、作风、组织上的战斗力下降，损害党本身的健康，损害党的领导能力的加强与领导作用的发挥；第三，党事事过问，包揽一切，不仅导致事务集中于党，而且矛盾也集中于党，意见也集中于党，这就减弱了党对于社会各方面的协调监督作用。
正是针对这些情况，政治体制改革中明确提出要实行党政分开，并把它作为政治体制改革的关键。实行党政分开，才能真正实现党的领导作用，提高党的领导水平；才能保证党抓好自身建设，抓好全局与大事；才能避免党的行政化倾向与官僚主义的滋长。这样的党，这样的领导体制，难道不是更加强有力吗？
党政分开之所以被误解为有可能削弱党的领导，有一个相当重要的原因，就是长期以来，我们对
“领导”的内涵的理解有问题。许多干部习惯了旧体制，整天忙忙碌碌，纷纷扰扰，批条子，办案子，迎来送往，吃喝拉撒睡一把抓，事无大小都要到党委会上议，事无大小都要党委书记说了算，这才觉得充实，觉得手中有实权，才觉得真正是在行使领导权了。你说不这样办了，要换一个样，难免一下子觉得心里空空的，很没有底：不批条子、批钱、批项目，还有什么权？怎么领导？是的，如果只有事无大小一概包揽才是领导，那么党政分开确实是削弱了这样的领导。但是，这并不是真正的领导。我们党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导。我们要加强的是这样的领导。只有这样，才能使党能更好地担负起它的领导责任，国家政权能更好地独立行使自己的职能，从而使我们整个社会更加富有生机与活力。党政分开的积极意义，也就在这里。