关于加快财政改革问题的探讨 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

关于加快财政改革问题的探讨
方晓丘
在九年的经济体制改革中，财政部门采取了许多改革措施，做出了重要贡献。但是，财政仍面临着困难，财政收入难以大幅度增长，财政支出却增长很快，财政赤字还没有消除。我们认为，这是经济改革与发展中各种矛盾交替作用的最终反映，是前进中的困难。倒退是没有出路的，摆脱财政困难的根本出路是深化财政改革。
明确财政改革的总体目标
深化财政改革，首先要明确财政改革的总体目标。
一，适应经济体制改革的要求，确立财政政策的目标。与资本主义国家财政政策目标不同，社会主义财政的政策目标应包括：1、在生产发展的基础上逐步改善人民生活。2、坚持财政收支和信贷收支的各自平衡和两者的综合平衡，防止通货膨胀，保证社会总需求与总供给基本平衡和物价总水平的基本稳定。3、促进资源配置和经济结构优化，使国民经济协调、稳定地增长。4、建立有利于实现合格劳动力充分就业的社会保障基金制度。5、建立和扩充国家后备基金。至于人民行使政治民主权力等财政保证，是财政预算的经常性支出的重要部分，这里就不赘述了。
二，实现财政分配关系和财政政策的规范化。在我国，财政改革的结果，应当在财政政策与财政分配关系两个方面，实现规范化，提高透明度。为达到这个目的，需要做艰苦努力。其中最重要的，就是要有健全的法律和制度保证。比如，要制订财政法、预算法；要制订财政部设置法，规定财政部长的权力范围；把财政部置于全国人民代表大会的严格监督之下，并公开宣布财政部对人民代表大会和国务院负责。同时，要在法律许可和人民代表大会批准的限度内，给各级财政机关以自主权，允许财政机关拒绝各种预算以外的追加支出和税收减免，维护国家预算的严肃性。
三，转变理财观念。当前，财政理财观念正在发生一个质的飞跃，这就是由收支的供给型财政转变为经营管理型财政。现在对于财政面临的困难及其与财政职能的关系，各方意见不一，直接影响理财观念的转变。一种意见认为，既然财政困难，索性顺其自然，将财政的建设职能甩掉，变建设财政为“吃饭财政”。另一种意见认为，财政困难完全可以避免，财政参预生产建设的职能不能放弃。财政困难的主要原因不在其内，而在其外；如果改善宏观控制和加强配套改革，克服不切实际地追求高速度的倾向，完全可以避免财政困难。后一种意见，反映了当前的客观实际情况。我国是个多民族的、地区间发展极不平衡的发展中国家，是在中国共产党领导下的社会主义国家，客观上要求政府必须进行宏观经济管理，保证经济结构合理化，以避免因比例失调导致的经济动荡。这就要求财政利用其集中分配巨额资金、重视经济全局利益和社会效益的特点，在生产力合理布局和重视产业政策、规模经济的指导下，保持对盈利性企业和非盈利性的基础产业的投资，并用现代化技术装备骨干企业，使其充分发挥作用，加快现代化进程。社会主义财政的这个职能，不能因近期资金紧张而有所忽视。
怎样认识政府理财机构多元化？这是政治体制和经济体制交叉点上的问题，除要明确财政的范围和职责以外，我们同样要转变观念。一是“只有在财政部门内的机构才代表政府理财”的观念，要随生产力发展和加强宏观调控的进程而逐渐转变，独立于财政部门之外的理财机构同样可以代表政府。例如，有的银行负责管理政府固定资产有偿贷款，有的银行从事无偿拨款，代管建筑企业财务等。正在深化的金融体制改革，将适应有计划商品经济发展的要求，在拓宽资金融通、发展多种信用、建立和完善金融市场等方面，发挥积极作用。二是政府理财机构具有集中和超脱的两种可能性。国外政府理财部门大体有两种模式：一为集中理财，就是在财政部门内设置各种机构，具体制订财政政策，管理财政收支；二为在各个独立的理财机构之上，设置一个理财部门，其主要职能是制定管理使用各种资金的政策、制度、法令，并对各个独立的理财机构施加管理。我国究竟取哪种模式，应由全国人民代表大会决定。
加快财政改革步伐的途径
要加快财政改革的步伐。具体来说，有以下几点建议：
一，积极地、分步骤地实行分级财政。分税制体制能够较好地适应有计划商品经济对财政宏观调控的要求，应积极创造条件逐步实行。实行这种体制，将改变按企业行政隶属关系划分各级财政收入的格局，转而按照不同的税种划分中央、地方财政各自的收入，重新划分支出范围，使之与各级政府的事权相适应，建立起各级预算都自求平衡的真正的分级财政体制。它一方面可以淡化“条块分割”的隶属关系控制，在国家与企业关系上贯彻政企职责分开的原则，促使企业实现自主经营，公平竞争；另一方面，有利于稳定中央、地方之间的财力分配关系，实现各级政府职能的调整转化和完善分层次的宏观调控。考虑到多方面因素的制约和改革的配套过程，财政的分税制改革不可能一蹴而就，但可以通过一些过渡性的办法（如设立随具体情况变化调整比例的共享税）逐步推进。
二，大力促进和引导企业承包经营责任制的发展与完善。当前，国营企业实行多种形式的承包经营责任制，是进一步调动企业、职工积极性的重要步骤。为与财政的“分税制”改革目标和社会主义商品经济规范化调节要求衔接，承包制的发展，要继承前几年两步“利改税”改革的积极成果，处理好当前非规范化的现实与改革长期目标趋向规范化的关系。需注意的要点是：流转税不应纳入承包范围；所得税和调节税在纳入承包范围后，建议按“收支两条线”的方式处理，即企业照章纳税，年底财税部门把按承包合同应归企业的部分返还给企业；在企业与国家间实行承包的同时，要积极完善企业内部经营机制，建立严格的多层次责任制和厂长（经理）任期目标责任制。
三，进一步完善税制，取消税前还贷。与财政分税制改革的目标相配合，现行税制应作新的改进与完善。以初步形成的多税种、多环节、多次征的复合税制为框架，可考虑在流转税中提高增值税的
比重；在资源和级差收益的调节方面，开征一些新的税种；对多种所得税，实行归并统一；健全地方税种，等等。目前，企业专项贷款实行在所得税之前归还的办法，仍是企业吃国家“大锅饭”的一种形式，发放贷款的专业银行，也是“旱涝保收”，不担风险，这对改善基层银行的经营机制和改革金融体制是不利的。在深化改革中，急需通过变税前还贷为税后还贷来理顺分配关系。具体设想，可通过调低所得税率和实行“老贷老办法”和“新贷新办法”（全部税后还）来作过渡。此外，要加强税法宣传和税收征管，坚决遵照国务院的规定，严格制止越权减免和滥用减免，硬化税收杠杆，使之发挥调节经济的有效作用。
四，积极建立和健全国有资产管理体系。九年的改革实践证明，为在体制上消除政企不分的弊病，需要将政府的一般经济调控职能和国有资产管理职能区分开来。理顺产权关系，建立国有资产管理体系，势在必行。财政部门必须适应新的形势，在配套改革中建立国有资产管理机构，推出国有资产分红的改革措施，通过税利分流，促进政企分开，保护国有资产不受侵蚀并取得应有的资产收益。
五，尽快制定预算法，加强财政财务法制建设。要充分利用财政法律来调整国家、地方、企业、个人之间的经济利益结构，理顺财政分配关系，并使之规范化。要制定严格的预算编制，审批、修正、执行、决算、监督的法律制度，同时还要对一整套财政、财务方面的规章、条例加以修正、补充、调整和完善。
六，积极建立多种形式的基金管理制度。过去，由于单方面强调财政资金使用的无偿性，因而对财政专项周转金、国债等有偿运用的基金和国家信用形式重视不足。在新形势下，建立多种形式的基金管理制度，应成为完善宏观管理体系的重要内容。对国债收入和其它用于生产建设项目的资金，应建立投资基金，周转使用，以加强经济核算，提高使用效益。对预算外资金，可根据不同基金的来源和用途，编制各类专项基金预算，通过经济、法律、行政诸手段相结合的方式，调节它们的流向流量，做到管而不死，活而不乱。
七，加强财政、金融及其它经济综合部门的协调，组成强有力的协调指挥机构。宏观控制由直接控制为主转向间接控制为主，对于财政、中央银行和其它经济综合部门的配合，提出了新的要求。为使宏观调控体系健全完善，各部门经济政策的制定，经济杠杆的运用和各项改革措施，必须相互协调，紧密配合。财政和中央银行应当以致力于总需求与总供给大体平衡、保持经济长期稳定发展为共同政策目标，在分工协作中掌握好宏观资金分配的闸口，大力协同解决固定资产投资规模失控和消费基金膨胀问题，坚决消除财政挤银行和银行挖财政的弊端。打破财政收支与货币发行的“大锅饭”，银行要考虑国家信用的需要，国家信用要纳入年度信贷计划，防止信用膨胀。要进一步发展国家信用，把发行适量的不同期限的公债券，作为财政经常性的筹集资金的手段。组建国库银行，完善国家金库制度。税收、债券、利息等经济杠杆，必须相互照应配合使用。财政、银行与计划等部门之间，要在资金供给能力和生产建设规模上做好平衡与衔接，既要做好各自平衡，更要重视综合平衡，处理好改革与建设、建设与国力、速度与效益的关系，做到尽力而为，量力而行，实现国民经济的良性循环。
八，制订财政改革规划。为把经济改革引向正确的轨道，搞好配套改革，避免各部分改革措施作用的相互抵消和矛盾，必须制订经济改革发展的总体规划。在经济改革规划的基础上，与经济改革发展战略相适应，要制订财政改革的发展规划，确定财政改革的发展战略，使财政改革与经济改革配套，促进财政经济改革协调、健康地发展。