尽快建立健全我国的行政诉讼制度 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

尽快建立健全我国的行政诉讼制度
张尚鷟
党的十三大报告中指出：“要制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的监察，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为。”这表明：十三大已为我们提出了尽快建立健全我国行政诉讼制度的任务。
建立健全行政诉讼制度，是建立强有力的政府工作系统和发展人民民主的需要
行政诉讼，是法院在行政纠纷双方当事人和其他诉讼参与人（第三人、代理人等）参加下审理行政案件的活动。行政案件有它特定的含义。形成行政案件，一般需要具备以下几个条件：（1）它的被告一方总是某一个国家行政机关及其工作人员。这就是说，这种案件，是当事人向法院控告某一个国家行政机关及其工作人员的案件；（2）它要求解决的纠纷，是某一个国家行政机关在行政管理过程中实施了不恰当的或违反我国行政法规定的行政行为，特别是采用了不恰当的或违反行政法规定的行政处罚、行政处分或行政强制执行措施，从而引起的那种纠纷；（3）必须是由于某一个国家行政机关及其工作人员实施了上述不当的或违法的行政行为，因而侵犯了相对一方当事人在行政法上的合法权益；（4）行政案件还必须是法律有明文规定的当事人可以向法院提起诉讼的案件。这就是说，不是一切行政纠纷都可以向法院起诉并形成行政案件的。
在当代一些行政诉讼制度比较健全的国家里，审理行政案件都设有专门的国家机构，大多是在司法系统设立行政案件审判庭，有的则在普通法院系统之外设立了专门的行政法院。建立健全行政诉讼制度的目的，主要是在国家行政机关内部实施行政监督的基础上，进一步运用法院审判行政案件、处理一部分行政纠纷的办法，从司法的角度来对国家行政机关及其工作人员的各种行政管理活动进行监督，以便更有效地保证国家行政机关及其工作人员在实施行政管理活动过程中，严格依照行政法的规定办事：一方面，有效地运用行政法手段来管好国家各方面的行政工作，从而保证在国家行政管理领域更好地克服官僚主义，提高工作质量和工作效率；另一方面，可以更好地规范各级政府机关及其工作人员的活动，保证他们克尽职守，不越权，不滥用行政权力，从而保障广大公民在行政法上的合法权益。
只有在加强国家行政机关自身的行政监督的基础上，进一步建立健全行政诉讼制度，加强对国家行政机关及其工作人员的审判监督，才能更好地保证形成全国范围内自上而下都依法行政的强有力的政府工作系统，保证更好地发展人民民主，切实保障广大公民在国家政治生活和日常生活中的各项民主权利。
我国建立行政诉讼制度的历史、现状及其发展趋势
在我国，建国三十多年来，由于政府工作基本上是按政策办事，不强调依法（依照行政法）办事，因而政府工作的法制建设长期未能提到重要议事日程。虽然也制定了不少行政管理方面的法律、法规或具有行政法效力的规范性文件，但由于普遍缺乏法制观念，在各级政府工作中，有法不依、执法不严的状况是十分突出的。与此相适应，当各级政府及其工作人员在行政管理活动中，由于采取了不恰当的或违反行政法规定的行政行为，从而侵犯了相对一方当事人特别是公民的权益时，一般都只是通过当事人上访的程序，由上级国家行政机关或专门设立的国家监察部门，按照党和国家的政策，作为政纪案件来处理。除了构成犯罪的以外，行政违法从来是不上法院的。这就是说，长期以来，老百姓要到法院去告“官”，特别是要告政府及其工作人员的行政违法行为，除了已同时构成犯罪的以外，是缺少法制保障的：既没有从法律上明确规定公民或其他当事人（其他国家机关、企事业单位、人民团体等）对政府及其工作人员的行政违法行为可以依法起诉；也没有从法律上明确规定法院处理行政违法行为的较完善的法律程序。
党的十一届三中全会以后，加强政府法制建设的工作才逐步提上日程。近几年来，仅中央一级，已有七八十个法律、法规就行政复议制度和行政诉讼制度作了一些简单的规定。与此同时，1982年的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第三条第二款也明文规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这就把在我国逐步建立健全行政诉讼制度的问题正式提上了日程。全国人大常委会1986年9月5日通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》，在完善我国行政诉讼制度的进程中又迈出了一大步。按照这个《条例》的规定，公民
（或其他当事人）对公安机关及其工作人员的行政违法行为，除可以向上级公安机关申诉，即请求复议以外，也可以向法院起诉。不仅如此，而且它还规定了公安机关对公民（或其他当事人）给予的治安管理处罚如果确认是错误的，还应当向受处罚人承认错误，退回罚款及没收的财物；对受处罚人的合法权益如果造成了损害的，还应当负责赔偿损失。这对改善治安行政管理，保证公安机关更准确、更有效地实施治安行政管理，切实保障公民在公安行政法上的合法权益，发展我国的人民民主，都具有极其深远的意义。由于这个《条例》的公布施行，促使我国法院系统开始试点建立行政审判庭，进而使我国建立健全行政诉讼制度的工作也进入了一个新的阶段。
党的十三大总结了近几年来这一方面的实践经验，明确地提出了进一步加强行政立法、为行政活动提供基本规范和程序的要求，提出了完善行政诉讼制度、制定行政诉讼法的要求。可以相信，在十三大精神的指引下，我国的行政诉讼制度必将不断地完善起来。
需要制定一部适合我国国情的行政诉讼法
为了建立健全我国的行政诉讼制度，需要尽快制定一部适合我国国情的行政诉讼法。笔者认为，从现代化建设的需要出发，从改革开放的实际情况出发，在总结近年来我国行政诉讼制度化法律化的经验的基础上，这个法典需要规定如下一些主要问题：（1）关于行政案件的范围。要认真研究哪些方面的行政纠纷已经可以构成由法院来审理的行政案件了。例如，一些涉及国民经济管理的行政案件，目前已在有关法律、法规中作了一些明确的规定；但还有哪些涉及国民经济行政管理的纠纷可以形成行政案件，这就需要在深化经济体制改革过程中逐步加以明确。另外，有一些不涉及经济行政管理的行政纠纷，如治安行政管理、卫生行政管理方面的行政纠纷，已规定可以依法起诉到法院去形成行政案件，但其他行政纠纷，是否也都可以作为行政案件起诉到法院，由法院代表国家来处理？这都是行政诉讼法需要认真考虑的问题。看来，法定的行政案件的范围，只能根据我国社会经济形势的发展和国家行政管理的需要以及法院行政审判庭建设的实际情况，采取逐步扩大的方针，而决不能把一切行政纠纷都立即交给法院去处理。在规定行政案件的范围时，既要总结肯定已有的经验，也要照顾到改革发展的需要，才能更好地符合我国的国情。（2）关于行政诉讼与行政复议的关系问题。作为行政案件，是否都需要像《治安管理处罚条例》等法律明文规定的那样，先由行政机关自己通过行政复议程序来处理以后，当事人仍然不服时，才能转为行政诉讼，这也是行政诉讼法必须明确的问题。看来，在我国，可以根据不同情况作出不同的规定，不宜采用单一的“行政复议先行”原则。（3）关于一系列审理程序，如行政案件的立案程序，起诉、审理、判决、复核、执行程序，以及行政诉讼中的回避、辩护制度等等，当然需要在行政诉讼法中作出较明确的规定。但也只能从我国的实际情况出发，根据需要与可能，首先作出一些必要的规定，决不能照抄照搬国外一些现成的行政诉讼法典的规定。（4）关于行政案件的管辖问题。审理行政案件，是在各级法院中设立行政审判庭，还是另设专门法院或甚至另设独立于普通法院的行政法院？我认为，根据我国的现状，要求建立独立于普通法院的行政法院来审理行政案件，从主客观条件来看，目前都是行不通的。建立专门法院的条件也同样不具备。看来，逐步建立起行政审判庭的做法，可能还是比较恰当的。目前，全国法院系统已正在试点建立一些行政审判庭。行政诉讼法应在认真总结这些试点经验的基础上，在行政案件的管辖问题上，做出符合我国国情的规定。