承包经营和税制改革可以互相促进 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

　　承包经营和税制改革可以互相促进
王绍飞
在推行承包经营责任制的过程中，有些同志对过去几年的税制改革特别是“利改税”提出质疑，认为“利改税”没有能增强国营大中型企业的活力，效果不好，现在应该用承包经营代替“利改税”，普遍实行上交利润递增包干；相反地，也有一些同志认为，承包经营不仅与政企分开的原则相矛盾，增强了企业对主管机关（发包人）的依存关系，而且用承包合同代替国家税法，不符合法制原则。这两种看法都有一定道理，但也都不全面。我认为，承包经营和税制改革可以并行不悖，互相促进。要使城市经济改革深化，特别是要增强国营大中型企业的活力，需要认真解决承包经营与税制改革的矛盾，使承包经营与税制改革协调发展。
　　　　承包经营目前面临的具体环境
承包经营是在财政收支失衡、企业活力不足、城市经济改革进展较缓的情况下普遍推广的，对于保证财政收入、增强企业活力、推动城市经济改革起了积极作用。这说明承包经营具有很强的生命力和优越性，可以成为搞活企业的一种经营形式。但是，推行承包经营并不是没有任何阻力的，也不是所有企业都乐于接受的。这是因为承包经营目前面临的环境并不理想，企业进行承包经营的条件比较困难。主要是：一、行政干预过多，企业自主经营的权力受到很大限制，从机构设置、原材料供应、经营目标、收入分配到投资决策，基本上仍然处在各级行政机构的控制之下。有些企业条条控制放松，块块控制加强；中央各部的干预减少，地方政府的干预增加。这种过多的行政干预，使企业失去对市场变化的适应能力，给企业的承包经营增加了困难；二、目前的承包经营是在第二步“利改税”的基础上进行的，承包基数是所得税加调节税，无论是“上交利润递增包干”，还是“上交利润基数包干，超收分成”，归企业支配的税后利润不多，活动余地不大。对于一些潜力较大、发展前途较大的企业（如钢铁、能源、交通等）来说，承包经营比不承包会得到较多好处，但是对一些潜力不大、发展前途不稳定的企业（如机械、轻工等）来说，承包经营会有较大风险。同时，除了承包基数（所得税加调节税）较高以外，企业还有形形色色的税外负担，如能源交通重点建设基金、各种社会摊派和派购的债券等，都成为企业承包经营的负担；三、企业经营的外部总体环境不稳定，特别是社会总供求不平衡，原材料供应短缺，物价上涨，双渠价格引起的投机环境等，使企业的成本变动难以预料。这是承包经营目前面临的环境。为了使承包经营能够继续发展，需要逐步改善这种环境。
　　　　税制改革不到位是国营大中型企业活力不足的重要原因
企业的活力来自企业经营的自主权和积累能力。经营自主权是增强企业活力的前提；积累是产生活力的物质基础，没有自我积累能力，就不可能有自我改造和自我发展的能力。企业的积累能力来自企业对税后利润的支配权。目前企业活力不足的重要原因之一是税收负担过重和税外征收过多，企业留利过少。在前几年的改革中，原打算通过“利改税”，即把上交利润改为征收所得税，按照国家征税、税后利润归企业的办法，解决国家和企业的分配关系，确立企业对税后利润的支配权，以增强企业特别是国营大中型企业的活力，为企业成为自主经营、自负盈亏的经济实体创造条件，使企业在大致相同的条件下展开竞争，加速商品经济的发展。这种设想应该说是正确的，只是由于条件不成熟，这种正确的设想未能很好实现。第一，由于企业经营水平差距过大，使所得税率的设计遇到困难。如以中间偏上或中间水平设计所得税率，有利于促使企业改善经营，但是有很大一部分企业无负担能力，甚至税后亏损；如以中间偏下水平设计所得税率，有一部分企业税后留利又嫌过大，影响国家财政收入。当时也曾提出可否实行不等距的超额累进税，起征点定高些，制定不等距的超额累进所得税率。这种设想遇到三个问题：一是不等距的超额累进所得税率有“鞭打快牛”的缺点，不利于鼓励企业改善经营的积极性和平等竞争原则；二是税率设计的测算比较复杂，时间来不及；三是征收过程比较复杂，干部素质不适应。最后从保证现有财政收入出发，按照“不挤不让”（实际上让一点）的原则，以中间偏下水平设计所得税率，同时增设一户一率的调节税。这就改变了原来的设想。第二，宏观经济决策未变，限制了税制改革的广度和深度。按照国家征税、税后利润归企业的原则进行“利改税”，意味着改变国家和企业的分配比例，扩大企业对利润的支配权，使企业具有自我积累能力。从全局来看，在达到这一目标的同时，需要相应地改革财政收支和投资体制，缩小财政支出规模和国家集中投资的规模，把投资职能的一部分转到企业，使企业成为投资主体。而我们却是在不改变财政收支规模和国家集中投资规模的条件下进行“利改税”的，这就难免陷入无法协调的矛盾。这是造成“利改税”不到位的一个重要原因。第三，理论准备和干部准备不足。当时对把上交利润改为征收所得税的必要性和重要性认识不足，指导思想不明确，不是着眼于经济改革的总目标和增强企业活力，而是注重保持现有财政收入。由于这些条件的限制，使“利改税”的改革未能达到预期目标，没有为增强企业活力创造有利的条件。相反地，在过重的税负之外，企业还有其他不少负担，从而大大束缚了企业经营的活力。
不妨指出，外国私人企业之所以有活力，除自主权以外，一个主要原因是税后还有可观的利润由企业自己支配。美国企业所得税率为３４％，日本为４０％。如果美国和日本也像我们对国营企业一样，对企业实现的利润先征收５５％的所得税，再征收１０％左右的调节税，然后对企业的税后留利再征收１０—１５％的重点建设基金和各种社会摊派，那么美国和日本的企业大概也不会有多大的活力和竞争力了。
因此，企业活力不足是经济体制造成的，税制改革不到位是重要原因之一。
　　　　加速税制改革步伐，为企业承包经营创造较好的条件
承包经营是一种比较好的经营形式，它可以在不改变社会主义全民所有制性质的前提下，把国家、集体和个人利益比较好地结合起来，调动企业改善经营、挖掘内部潜力的积极性。然而，要使承包经营得到巩固和发展，从目前情况来看，需要加速税制改革的步伐，为企业进行承包经营创造比较松动的条件。
一、适当降低所得税率，取消一户一率的调节税，把税后利润全部留给企业，由税前承包改为税后承包，使企业具有自我积累能力，能够自我改造和自我发展，为使企业成为独立的商品生产者和经营者创造条件，使企业对承包经营有更大的积极性。
二、按照税利分开的原则，使税收和利润分别代表国家和企业的不同利益，使利润成为鞭策企业改善经营、加速生产现代化的经济杠杆，激发企业为增加利润而奋斗的积极性。
三、把税制改革和企业管理体制改革分开，排除税制改革和企业管理体制改革互相干扰的矛盾，实现税收和企业管理规范化。税制改革和企业管理体制改革属于经济体制改革的不同系列，可以并行不悖。但是，由于吃“大锅饭”的传统思想渗透在各个方面，在经济体制改革中习惯于把不同系列的问题搅在一起，互相纠缠。起初是用“利改税”否定承包经营，现在又用承包经营否定“利改税”，使改革难以深化。其实，承包经营和“利改税”可以相辅相成，相互促进。从当前的情况看，要使承包经营和税制改革协调发展，需要解决两个认识问题。
首先，要认识国家具有双重身份：一是国家作为社会的代表，要向所有企业征税，用于履行社会职能，满足社会的共同需要；二是国家作为全民所有制的代表，要参与这类企业的利润分配，体现所有者的利益。两重身份体现两种不同的职能，不能合二为一。征税是国家既定职能，对各种所有制企业一视同仁，要规范化，具有很强的法治性质；国家作为所有者参与企业的利润分配，则要因企业而异，分配数额和分配形式可以随企业经营状况而变，上交利润、分红、承包、租赁等，都可以成为国家参与企业利润分配的形式。至于由哪一个机构去执行所有者的职能，可以由国家用法律形式加以规定。
其次，在税制改革和承包经营中要克服单纯财政观点，不要把保持现有财政收入作为改革的框子。改革的目的在于提高经济效益，增加收入，要以增强企业活力，促进经济发展为出发点。两眼只盯着现有收入，不是着眼于搞活企业，就会算死账，阻碍承包经营和税制改革的深化。