从实际出发走分步实转之路——对大城市住房制度改革的尝试和探索 [复制链接]

第2版(经济)
专栏：房改天地

　　从实际出发走分步实转之路
——对大城市住房制度改革的尝试和探索
唐山市市长 张景成
唐山市１９８６年末，市区人口为１４０．９８万，其中职工６１．８９万人。我国住房制度改革是个新课题。本市住房制度改革试行方案，经河北省人民政府和国务院批准，已出台付诸实施。这是对大城市进行住房制度改革的一次探索。
唐山试行方案是怎样产生的？这个方案有些什么特点呢？
　　　　（一）
唐山市的房改曾经进行过两步，即从１９８５年开始，实行超标加租和把暗贴改为明贴。这两步改革，对控制住房需求膨胀，抵制不正之风，保证住房必要的维护保养费用，起了一定的作用。但是，由于改革步子不大，未能触动旧住房制度的根本，低租金制的弊端远未消除，城市住房供需矛盾依然十分尖锐。
１９８６年元旦前后，赵紫阳同志来唐山视察工作，提出了住房制度改革的新思路。紫阳同志指示我们，要抓住震后全面恢复建设的大好时机，按照提高租金、按工资的一定比例发放补贴，促进住房商品化的思路，进行住房制度改革。
我们遵照紫阳同志的指示精神，抓紧展开工作。从组建市房改领导小组和工作班子入手，进行系统的调查研究，摸底测算，制定方案。先后进行了两次模拟运转，发动全市居民讨论，并吸取群众的合理化建议，最后形成了现在出台的方案。
唐山试行方案的主要内容，是“提租补贴（发券），劳（工资额比例）人（职工人头）结合，建立基金，分步实转。”
提租的范围定为城市公有住房，发放补贴限于租住公房职工，住私房的暂不参加改革。住房使用面积每平方米月租，平均提高到１．０８元；并以１９８６年底工资额（企业职工含５元副食价格补贴）为基数，全市平均发放补贴系数为２４％。
鉴于目前职工工资有高有低的实际情况，为适当降低低收入职工的增支额，适当缩小收入较高职工的沉淀额，我们采取了“劳人结合”计发补贴的新办法。即将全市平均发放补贴系数２４％，换算为每个职工每月定额补贴４．８０元（约占总系数１／４，即６％），再加按工资额定比补贴１８％。也就是说，以“定比增加补贴”为主，与职工人头“定额增加补贴”相结合。
在实施步骤上，每平方米月租１．０８元用３年时间达到的，我们称做“三步到位”。住房补贴，也同样“分三步”发放。这样，“房改”从第一步起就走实转的路子，我们管它叫“实转起步，步步实转。”
　　　　（二）
“劳人结合”发放住房补贴的政策，是经过长期酝酿后形成的。１９８６年初，市政府起草房改方案时曾经作此设计。但由于当时无论在理论和实践上尚处初期探索，没有十分把握。后来，通过模拟运转实践，又经全市居民讨论，证明这个办法在理论上、政策上，都比按工资额同一比例进行补贴更切合唐山的实际情况，可行性更大。
经我们测算，实行“劳人结合”政策，低收入职工家庭的房租增支额可降低１／４左右，沉淀总量也将降低２０％至２５％。这就更接近合理化。许多低收入职工听了这个办法，感到满意；不少收入较高的职工认为，适当照顾低收入职工是必要的、应当的，因而也表示赞成和拥护。
提高住房租金，需要适应城镇居民的经济、心理承受能力，如何处置才能真正做到从实际出发，更为切实可行？
起初，我们设计的方案，是每平方米月租金１．０８元，一起步就到达这一水平，简称“一步到位”。这办法的好处是可以强化价格调节机制的功能，抑制住房需求膨胀，有效地遏制不正之风，并能促进居民买房。
但是，模拟运转实践表明，“一步到位”遇到了两个难以解决的问题。一是增支面过大，增支额过多；二是沉淀户沉淀也过多。前者必须辅之以规范化定型的减免补助办法，否则一些职工家庭在经济上难以承受。而后者又有一个承受能力问题，搞不好会使国家财政和企业背上新的“包袱”。
应当承认，一些家庭一定量的沉淀（即所得补贴多于新增租金支出），是正常的、合理的。然而，沉淀过多尽管采取沉淀储蓄、定向消费（用于买房建房）等控制措施，但将来住房补贴一旦正式进入工资，长期储蓄积累、延期消费释放出来的购买力，将会带来冲击市场的风险。
另一方面，在大量沉淀的同时，有近一半的职工家庭增加支出，其中虽有一部分是住房过多的必然结果，但确有相当一部分是收入较低、人口又多形成的增支。在模拟运转方案中，我们设计了减免补助办法，并规定随着职工工资增长来逐步冲销；可是由于受生活消费刚性特点的约束，必将给下一步冲销带来不少困难和阻力。这就是说，等于又背上了另一个“包袱”。
两个“包袱”的压力，促使我们寻求新的出路，以摆脱困境。经过反复测算、分析、论证，我们认为，变“一步到位”为“分三步走，逐步提高租金”，实行平滑过渡是缓解这一矛盾的好办法。因为将步子适当拉长，其直接效果是一方面适当延期增支，一方面适当延期沉淀，这就可以达到缓解双重压力的目的。
　　　　（三）
采取“分三步走，逐步提高租金”的办法，其不足之处在于起步阶段的租金价格略低一些（市直管住房每平方米月租０．６０元左右），对抑制住房需求，遏制不正之风，促进个人买房等方面的作用有所减弱。为弥补这方面的不足，有必要在二三年的过渡期内采取相应的措施，以保持改革的积极意义。
在这次改革前，我们对租住市直管住房的职工，曾由承租人的单位发给标准内住房明贴（每平方米０．２４元），超过标准的面积不仅不予明贴，而且实行了超标准住房分档加租。这次改革，我们取消了分档加租，强化超标加租。具体办法是：
——旧房超过标准的面积和租住新房，每平方米月租“一步到位”，即按１．０８元计算，但住房补贴仍然分步发给；
——凡属购房者，住房租金和住房补贴都“一步到位”，即月租按１．０８元计算，补贴按工资额１８％发给，以示优待。
实行“分步走，逐步提高租金”，辅以“劳人结合”计发补贴，使低收入职工得到了一定补偿；随着“延期和减少增支、延期和缩小沉淀的实现，又使取消大面积规范化的减免补助办法成为可能。对极少数特殊困难户，可通过困难补助渠道，予以适当照顾。这样，就从根本上减轻了国家和企业的负担，放下了大面积减免补助和沉淀“负债”两大“包袱”，而且还能使市场货币投放量不因房改而增加，从而消除可能冲击其它消费品市场的风险。
　　　　（四）
唐山试行方案的另一个特点是“实转起步，步步实转”。
在模拟运转中，我们也曾试图走空转的路子，以减轻国家财政和企业的负担，便于改革起步。但在实践中，却又深切感到空转只能作为暂时的过渡措施，难以达到实现住房资金良性循环，促进房地产业发展的最终目标。再说，空转结算手续复杂而形成“空耗损”。与其先空转后实转，倒不如一起步就走筹资实转的路子来得更好。
走实转路子的困难，在于房改资金来源和国家财政和企业的承受能力。开始时，我们对困难估计过大，按模拟数据计算，年需支出补贴９８０６万元，各级都难以承受。后来发现，我们进行改革并非“白手起家”。企业自有住房已进入成本的折旧费、修缮费，租住市直管住房的明贴，已列支的房产税，合在一起就占补贴总额的一半，应视为“已有资金”。不足部分可以通过住房出售、建房投资转移、企业福利奖励基金挤一点等多种渠道来筹集；与此同时，再少量进入成本，又采取“分三步走、分步到位”办法，缩小起步阶段的资金支出。实践表明，起步就走实转路子，是完全行得通的。
走实转起步的路子，将使产权单位受益。自有住房多的企业，因有租金收入，新增支出将缩小；而自有住房少或没有住房的企业，新增支出就大一些。因此，实转起步的积极意义，就在于促使企业积极筹措资金买房建房。那种只顾职工眼前利益多发奖金，而不愿在住房这一职工切身长远利益的大事上多投入的想法和做法，不仅对职工不利，对企业也是不利的。
我市这次出台的房改试行方案，尽管经过近两年时间的研究探讨和不断修改，但还远不能说是健全、完善的。我们认为，住房制度改革是项涉及面很广的系统工程，即使方案不可能一下子设计得完美无缺，也要坚持前进。停顿是危险的，倒退是没有出路的。我们房改，应当说现在也只是迈出了重大的一步，我们决心进一步积极探索，深化改革，以使唐山方案不断完善和发展。