企业还贷体制改革的理论与政策 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

企业还贷体制改革的理论与政策
陆百甫
赵紫阳同志多次谈到，在深化企业改革中要注意建立和完善企业自我约束机制。这个思想，应当成为我们当前经济体制改革中的一个基本指导思想。
企业的自我约束机制主要包括三个内容：即投资约束、消费约束和价格约束。建立企业资金运用的自我约束机制，这是当前深化企业改革、完善企业经营机制的一个核心问题。同时，企业资金投入与产出效益关系的合理化，也应当是宏观经济改革注意的重心之一。
按照目前我国的体制，企业技术改造和少数基建性投资，主要是靠向银行申请贷款解决资金来源的。在还贷上普遍采取税前企业新增利润归还的办法，少数基建性贷款除了用税前利润归还外，还用部分产品税、增值税归还，这就是所谓的“税前还贷”方式。这种方式不利于增强和完善企业的自我约束机制。我国企业还贷体制如何改革？这是很值得研究的问题。
目前的“税前还贷”利少弊多
过去，在统收统支体制下，国家与企业的经济关系，一般是采取“利润往上交、投资向上要”的方式。在这一模式下，由于当时财政支出任务重，投资上往往只能顾及基本建设，而顾不上技术改造，日积月累，造成了企业改造的严重“欠帐”。1979年以来，在改革开放方针指引下，银行在信贷体制改革上迈出了重大步伐，推行了企业技术改造专项贷款，开辟了银行放贷形式的新途径。在企业尚缺乏自有资金的情况下，采取“放水养鱼”政策，实行贷款支持，这对企业生机的勃起，起到了明显的作用。当时还考虑到国家与企业分配关系的改革刚刚起步，企业改造欠帐较多，企业折旧基金偏低，生产发展基金偏少，还缺乏自我积累能力等因素，在企业还贷上采取了临时的优惠措施，即用贷款项目新增利润在纳税前还贷的办法。1983年实行利改税时，对利改税企业继续实行了税前还贷的优惠政策。
这种优惠政策，在最初一段时期内，确实起了促进企业技术改造、加快更新的积极作用。但是，必须看到，这项优惠政策在执行中也产生了一系列新的问题，优惠措施的作用，已由利多弊少转为利少弊多，并已危及宏观总需求与总供给的平衡。主要表现是：税前还贷的优惠，强烈地刺激了企业投资冲动，使信贷规模急剧膨胀，盲目发展与重复建设的势头难以控制。特别严重的是，已出现银行收贷受阻，呆帐大量增加，资金周转不灵的情况。国家税收老本年复一年被加剧吞噬，财政收入增长率下降。同时，不少企业负债累累，经济拮据，面临破产境地。造成上述问题的原因是：
（1）过去，企业申请技术改造投资要逐级报批，层层把关，有一定行政约束。改为银行贷款，并给予税前还贷后，不仅可以少交税，而且可以在税前利润中提取“两金”（即福利、奖励基金）。这样，企业既没有还贷筹资的压力，又有职工收入的保证。贷得越多，税负越轻，收入越涨，何乐不为。这实际上是新开了一个“大锅饭”。
（2）目前银行对企业的技术改造贷款，大部分是按照企业上级部门立项安排戴帽下达，另有一部分地方切块指标和少数由基本建设“挤”到技术改造来的项目。基层银行往往只能“照本贷款”，没有多少自主权。据上海、常州两市银行反映，目前约有近80％的贷款属于这类贷款，很不好办。由于主管部门只负责立项，很少考虑实际信贷供给和顺利还贷的可能，实际上是一种缺乏约束的投资贷款。
（3）在贷款方式上，目前并没有真正实行抵押贷款或经济实体的担保。就是有，也是一种形式。在资产管理尚无法规的情况下，这种抵押和担保也都是空的，并不真正构成压力或约束。银行认为反正可以税前还贷，十拿九稳，审贷并不严格；企业认为，责任在上面，还贷由财政，自己不担多少风险，往往贪大求洋，盲目攀比，借贷并不精打细算。实际上借、贷双方都无风险和责任的制约。
在上述反常基因的作用下，形成了当前技改贷款的“企业借贷、银行放贷、国家还贷”的不良体制，从而加剧了已经很严重的“投资饥饿症”。
据西安市对89户国营大中型企业的调查，1979年以来，这些企业投资项目383项，户均4.3项，投资总额30.4亿元，相当于1985年这些企业全部固定资产净值32.7亿元的93％，接近于一次固定资产重置。这些投资中银行贷款为21.5亿元，占总投资的70.8％。由于前述原因，这些投资的效益并不理想，利润增长远远低于还贷增长幅度。这89户企业，1984年、1985年、1986年利润总额分别增长3.5％、11.3％，下降0.01％，而以利还贷额分别增长33.1％、86.7％、4％。1984年利润总额仅增加1894万元，还贷额达4744万元，吃老利2850万元，1985年利润总额增加6360万元，还贷额8861万元，吃老利2501万元，1986年利润总额下降397万元，还贷额达9258万元，全部吃的老利。这说明贷款项目并没有创造出与还贷相适应的新增利润。特别需要引起注意的是，目前几乎每个城市都有若干个盲目贷款的大项目，投资额有达几千万，甚至上亿元的。这类企业按户计算比重不大，但贷款额比很高，有的超过50％以上，影响很大，已到了非改不可的时候了。
企业还贷体制如何进行改革？
在研究今后的经济体制改革中，经过多方面调查论证，有关部门和理论界同志提出了一个使企业在投资上既有自我激励、又有自我约束机能的改革设想，这就是把改革企业经营机制与改革税制、还贷体制和投资体制结合起来，进行小配套改革。
这一改革设想主要有四个方面：
（1）进一步明确国家与企业经济关系的权限，实行国家权力与所有者权利的分离，并相应确立“税利并存”体制。国家作为社会管理者，凭借政治权力向一切企业征收同率的所得税；同时，国家作为所有者，有权参与对国营企业税后盈利的分配，并根据不同国营企业改造的需要，有弹性地确定国家与各国营企业税后盈利的分配份额。
（2）在完善企业经营机制的同时，把企业自我改造和一般性发展的投资决策权放给企业，并由企业完全承担投资的经济责任。国家和部门只管产业政策的制定和投资结构的引导，具体投资的立项和借贷由企业与银行自主确定。
（3）降低国营大中企业现行所得税率（比如，由目前55％，降为35％），取消调节税，在扩大企业税后实际留利和把企业新增财力更多地留给企业的前提下，改税前还贷为税后还贷，提高资金利用效益。在此基础上，强化税收征管，硬化借贷机制，强化企业自我约束，实行贷款双制约（即企业、银行双担风险），今后国家财政不再承担企业因借贷投资过度而引起的经济后果。
（4）由于目前各国营企业发展很不平衡，技术改造与发展的要求也各不相同，因此，国家与企业盈利分配形式，应在有利于充分发挥企业积极性的原则下，实行多样化的经营责任制。从量上讲，少部分是规范化的（即税占35％），大部分暂时是非规范化的（即利占65％）。这种量上的比例，与国际上发达国家通常的国企分配关系也是相近的。
做这样的改革，并不是否定利改税，而恰恰是把税制改革向前推进一步，使我国所得税制更趋现实。前几年实行利改税总的方向是正确的，不应当有所怀疑。
从我们对上海、常州两市的调查测算看，这一改革设想的可行性与有效性是明显的。
常州市测算了100户国营大中企业，按所得税降至40％测算，76户（占76％）税后还贷有余或平衡，24户（占24％）尚感不足。按35％税率测算，84户（占84％）税后还贷有余或平衡，16户（占16％）尚感不足。
上海市测算了60户企业，所得税率降至40％，49户（占82％）税后还贷有余或平衡，11户（占18％）尚感不足。按35％税率，53户（占88％）税后还贷有余或平衡，7户（占12％）尚感不足。
据分析，部分企业降税后还贷尚感不足的原因主要是：
（1）贷款项目本不属技改性质，而是新建或扩建，是基建“挤”入技改的项目。这类项目贷款额度大，回收时间长，靠降税和现有全部盈利也无法如期归还。
（2）部分戴帽下达项目和企业对产品发展前景估计失误的增建项目，往往无法归还巨额贷款。
（3）产品虽然对路，改造也属需要，但投产后正遇上生产资料价格猛涨，利润锐减，增加了如期还贷的困难。
上类企业户数虽然不多，但贷款额度一般都较大，是有影响的项目，对还贷体制改革持否定态度的大多是这类企业及其上级，他们希望维持“税前还贷”，保住现行的“国家还贷”的大锅饭体制。为了实事求是地解决问题，我主张在坚持改革企业还贷体制的前提下，采取“解脱一大批，照顾一小批”的政策，小部分确系失误的项目，采取特殊政策和方式，立案单独处理。这样做的好处是：大多数企业通过采取普降税率的措施获得了活力，而少数困难大的，给予特殊照顾也有了出路；更重要的是，通过这一改革，形成一套企业自我约束机制，这是经济运行中“金不换”的改进。
实行还贷体制改革需要解决哪些政策问题
（1）所得税率不降行不行？
有些同志不赞成把还贷体制与税制改革结合起来，认为这样做和搞活企业的要求相矛盾。事实恰恰相反。众所周知，目前国营大中企业负担已经很重，不仅税负高，其它费、券的负担也高于小企业和集体企业。而大中企业技改任务又重，对国民经济作用大，不降低所得税率，简单地把税前还贷改为税后还贷，企业是无法承受的。1986年底企业总借贷850亿元，如按5年还清计算，每年要还170亿元，按现有留利水平，企业把现有发展基金全部用作还贷还不够。有同志提出采用承包办法解决企业还贷能力问题。这在目前实际上也是不可能的。因为目前的承包制，尽管形式各异，但其共同点是要在保上交税利基数（一般是1986年）的基础上承包的，只有增长部分才可多留。大家知道，企业潜力的发挥要有一个过程，并有一定限度；而且企业承包后还要拿出相当资金来增强后劲。因此，认为靠这一措施就可以解决目前还贷能力问题，显然是不现实的。如果还贷体制改革不与降税改革结合起来，就有可能将大中企业憋死。
（2）对改革后仍有困难的企业应有哪些政策？
对某些改革与降税后仍缺还贷能力的贷款大户，总的原则应是：既不能让企业完全背回去，也不能全部由国家包下来。应当区别情况，分别对待，由财政、银行、企业和主管部门分别承担应有的责任。具体办法可以是：对一些实行承包经营的企业，在签订承包合同时，在企业上交利税方面，给予一定时期免增或减交的照顾。或适当延长还贷期限，由银行给予减息照顾，确非银行责任的，由财政或主管部门给予一定贴息。对少数“挤进来”的项目，经各方审定，可按“拨改贷”项目处理，投产后，先还贷，后纳税。对少数确系社会效益为主的投资项目，经有关单位审定，可作“贷改拨”处理，由国家承担。对确系决策失误，而且严重资不抵债又没有发展前景的企业，应停建清理，或作银行呆帐，或作破产处理。
（3）集体和国营小企业是否同时改革？
目前集体企业和国营小企业实行超额累进所得税率，最低税率为10％，最高税率为55％，实际税负大约33％左右。另外，集体企业还享受60％的贷款可在税前还贷的优惠。如果不同时改革，税负就会轻重不一。考虑到如果一律按35％的比例税率征所得税，对小企业和集体企业不利，可以采用以35％为最高档次的累退税制征收。比如，凡利润额在20万元（或10万元）以上的一律按35％比例计征所得税，在此额度以下的，按30％、25％、20％、15％累退率计征，这就可适应小企业和集体企业的需要。这样改革后，还可以把目前国内企业的三种所得税制简并为一种。这种办法，既简便易行，又可以为将来进一步简并合资与外资企业所得税制，实行统一所得税制创造条件。