对财政改革几个问题的看法 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

对财政改革几个问题的看法
张振斌
我国的财政改革正面临着一系列重要选择。面对这种情况，应当正确认识和处理好以下几个问题。
关于财政的经济职能。现在有不少同志主张财政从经济建设领域退出来，使我国财政成为一种公共需求型财政。这种认识至少忽视了这样两个明显特点：
（1）我们实行着生产资料全民所有制，一个基本的事实是，国家是全民所有的生产资料的现实占有主体。因此，国家不可能置国有资产的增殖状况于不顾，不可能不使自身的资产利益在以新增投资为主要特征的扩大再生产过程中体现出来，这就不可能完全脱离经济建设过程。（2）我国还是一个发展中国家，市场机制很不健全，企业家阶层尚未形成，国民经济发展又面临着繁重的结构调整以及生产要素不断重新组合的任务。在这种情况下，如果单凭各个分散的企业进行投资和资源存量调整，整个社会的经济效益不可能理想，资源配置和运营都难以达到最佳状况。这也在客观上要求国家作为投资者直接参加到扩大再生产过程当中，尤其是对国民经济的长期发展和结构调整具有引导和示范作用的投资活动。因此，我们不能因为近几年国家财政投资比重下降，就推断财政应该从经济建设领域退出来。财政改革所面临的真正问题，并不是财政是否从经济建设领域退出来，而是财政如何以一种更为灵活有效的方式积极主动地参加到经济建设过程当中。这就需要转变财政的职能方式，尤其是在财政工作中自觉依据和运用价值规律。
关于国有资产的管理。既然国家作为国有资产的现实所有者行使着所有者的权力和职能，那么，如何在宏观上改革国有资产管理以形成国有资产经营机制，就成为进一步深化财政改革所面临的迫切任务。这里必须解决三个方面的问题：（1）划分产权，将现有国有企业的产权明确划分给中央和地方，成立相应的国有资产管理机构，国有企业的资产收益分别上缴给各级资产管理机构。（2）创立新的公有资产经营机构，使之成为以资产增殖和资产收益最大化为目标的经济实体，开展公有资产的商品化经营，包括进行国有资产投资、国有企业买卖和兼并、国有资产的有偿转让，等等。（3）调整国有资产的管理方式和管理职能。中央和各级地方的国有资产管理机构行使国有资产所有者的职能，批准国有资产经营机构的成立、合并和撤销，决定国有资产管理和经营的基本制度与基本规范，以竞争的方式选择国有资产的经营者。要切实实现国有资产管理机构对国有资产进行间接的总量管理，在保证国有资产的完整和增殖的前提下，把国有资产的经营权真正交给作为商品生产者的国有资产经营机构，实现国有资产最终所有权同资产所有权的分离。
关于中央财政与地方财政的关系。正确处理中央与地方财政的关系，在财政改革中具有关键性的意义，这也是财政改革的一个现实的难点。从方向上看，解决这一问题的出路在于实行分税制，为社会主义商品经济的运行提供充分的开放性的市场条件，使中央财政和地方财政的经济关系规范化。现在的问题是，在分税制难以完全实现的条件下，如何选择有效而又可行的过渡形式。在这一问题上，我认为，各级财政层层收支包干的办法，可能是一个比较好的途径。这几年试点经验初步证明，财政包干的办法可以大大调动各级地方增收节支的积极性，可以使地方具有更多的财力进行本地区的经济建设，可以使中央和地方的财政分配关系相对明确和稳定下来，可以为进一步划分中央与地方的财政关系包括财权与事权提供一个前提性的依据。同时，各种形式的财政包干办法，也比较容易为各个方面所接受，不致引起经济生活的大的震荡。
实行财政收支包干必须遵循以下原则：（1）财政收入和支出的包干必须对称，不能只包收入不包支出。（2）财政收支包干应当同分税制的改革结合起来。可以考虑对某些已经很明确、很稳定的税种先在各级政府之间进行划分，实行局部的分税制和税率分享制，而对那些尚难明确的收入部分实行包干办法。（3）财政收支包干应当同财政政策的施行相对分离，重要的宏观财政政策只能由国家来制定，必须维护国家税法的严肃性。（4）实行财政收支包干以后，各级地方财政必须切实实现职能转换，真正摆脱传统体制下包办一切的框子。（5）无论哪一级的财政包干都必须坚持财政收支平衡的基本原则，不能随意开支出的口子，各级地方财政不能搞赤字预算。
在对待财政包干的问题上，需要回答可能出现的三个疑虑：（1）财政收支包干是否会影响中央财政收入？我认为，如果能够正确地确定包干基数和增长比例，按着正常的预期，至少不会发生中央财政收入下降的局面。即使地方财政收入的增长可能快于中央财政收入的增长，在收支双重包干的情况下，也不会导致中央财政的严重收支失衡。（2）财政收支包干是否会形成新的地区封锁和市场分割？我认为，在地区性的资源条件和市场需求条件都十分有限的情况下，如果企业能够真正摆脱行政隶属关系的束缚，如果价格充分反映供求关系，财政包干与市场分割就没有必然联系。（3）财政包干是否会强化所谓的行政性分权，给进一步的改革带来新的障碍？我认为，不能把任何形式的中央与地方的分权都看成是行政性分权，财政包干所涉及的首先是经济权限的划分。而且，我们判断一项改革措施是否会对今后的改革带来障碍，基本的标准应该看它是否有利于统一开放、平等竞争的市场结构的形成，能否使企业在市场竞争中增强活力。由此看来，财政收支包干不但不会成为进一步改革的障碍，倒是促进财政体制改革的有效途径。