财政体制改革的成功尝试 [复制链接]

第3版(经济)
专栏：

财政体制改革的成功尝试
林若
在中央对省财政大包干的前提下，实行市地
县层层包干，才能真正做到“分灶吃饭”
党的十一届三中全会后，广东作为开放省份，开始实行特殊政策和灵活措施。从1980年起，中央对广东实行“划分收支，定额上交，五年不变”的财政大包干体制，就是我们享有的特殊政策中最关键的一项。这一新体制在保证中央财政稳定收入的同时，赋予广东地方财政生财、聚财、用财的权力，使我们能够有计划地安排地方建设和扶持贫困地区发展生产，促进财政收入增长和经济全面发展。
但是，我们在开始实施财政大包干新体制时，由于经验不足，措施不力，实际上仍未跳出统收统支的旧框框。省里虽然向中央财政包干了，但没有层层分包到地市县以至乡镇，真正实行“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”办法，因而省内各级财政仍然吃省里的大锅饭。从1980年到1984年的5年间，全省工农业生产总值增长70.5％，国民收入增长近一倍，但财政收入仅增长44.4％，低于工农业生产和国民收入增长幅度。而且财政收入占国民收入的比例也由16.2％降为12.3％，占工农业总产值的比例由10.3％降为8.6％。由于省级财力有限，致使很多该办的事业不得不缓办或停办，影响了全省经济建设的合理、协调发展。
这一问题引起了省委、省政府的重视。我们通过调查分析，了解到造成这种状况的原因，主要是旧体制给一些地方留下的财力有限，而地方又急于加快老企业改造等原因，往往采取层层截留利润、扩大税收减免范围等手段，转移收入，分散财源。有的市县生产发展不快，财政增收不多，但开支却逐年增大，许多本来应由市县或企业开支的地方性、生产性投资都要由省级财政列支，因此造成省级财政收入减少；有的地方甚至由净上交变为吃补贴。省内统收统支的体制不改变，实际上仍然是“鞭打快牛”、“鼓励落后”，影响促产增收积极性。
面对这种情况，我们在中央对省实行第二个财政包干期开始时，当机立断，改革全省统吃“大锅饭”的财政体制，实行市地县层层包干，针对不同地区的经济发展和财政收支状况，分别实施不同的包干办法：对经济特区采取全额留成；对广州市实行“核定基数，定额上交，增收分成”；对佛山、江门、韶关、湛江、茂名五个市，实行不同比例的递增包干；对汕头、肇庆、惠阳、梅县等市县实行“定额补贴”；对粤北三个民族自治县等，实行定额补贴每年递增10％；对其他一些收不抵支的县，实行按原定额补贴数每年递增5％至10％的办法。在这个基础上，各地市也同时对所属的县实行包干。随着乡镇一级财政的建立，县对乡镇也实行财政包干，在全省范围内形成了与中央对省大包干相适应、相配套的层层包干的新的财政管理体制。
实行层层大包干，扭转了广东财政收入增长速度与经济发展速度不同步的被动局面。大包干的第一年即1985年，全省的财政收入就增加20亿元，剔除财政收支制度改革等项不可比因素，净增15亿元。从1985年到1987年三年间共增收45亿元。一年增加的财政收入就等于前五年增收的总和。按照可比口径计算，年递增速度约为20％。1987年，财政收入与国民收入的比例上升为14.1％；与工农业总产值的比例上升为9.9％。
财政“大锅饭”破除了，各级政府扩大财源、
增收节支的积极性空前高涨
实践证明，这种层层递增包干、各级财政分灶吃饭的形式，能充分调动各级财政扩大财源、增加收入的积极性，变只有一级财政的积极性为各级财政都有积极性。这是广东省现阶段财政管理体制的一个较好的选择形式。
第一，财政大包干新体制充分体现了各级动手理财、民主理财的原则。过去的管理体制重视表面上的“公平”分配，而忽略社会效益。如今发达地区在增产增收、完成对省的财政上交任务之后，有较多的财力实现自我积累、自我发展；开发地区和经济特区能将留成全部用于创业建设；贫困地区能够得到必要的财力支持，加快脱贫致富步伐。其结果是各类型地区财源扩大，支出更为合理，财政收支开始走上良性循环。1987年全省财政收入超过5000万元的有15个县、市，超亿元的县、市由包干前的2个上升到6个。
第二，实行新体制，既保证财政逐年增收，又保证了各地财政增收的相当大的一部分能由各地自主使用。由于多收多支，少收少支，各地可根据自己的财力，量入为出，合理规划、安排地方性基本建设，运用经济杠杆调节经济，发展生产。
第三，在实施层层大包干体制中，上一级财政对下一级财政让点利，可以达到“先予后取”的目的。近几年来，市县对省、省对中央财政的贡献逐年增加。从今年开始，我省对中央财政实行递增包干体制，以1987年的财政上交为基数，每年递增9％上交中央财政，一定三年。
第四，新体制的实施，也有利于加强财政管理，严格财政纪律，分散财源、转移收入、截留利润等现象受到有效的限制和约束。由于破除了“大锅饭”，各级财政收入增减与地方自身利益捆绑在一起了，他们不再愿让财源白白流失，而截留、转移，仍在自己这一级财政的盘子里转，已失去意义。省一级财政管理部门在实行包干后，则可腾出更多的时间和人力，帮助市县健全财政制度，加强检查监督，进一步保证财政管理机制的正常运转。
在财政改革的驱动下，商品经济生产、市场
机制、价格改革都呈现生机勃发之势
实施财政层层包干会不会造成各地经济分割，妨碍商品经济发展？这种担心是不必要的。事实证明，层层包干冲击了阻碍社会主义商品经济发展的高度集权的财政管理体制，促进了资金和商品等的合理流通，加快了市场机制的发育和成熟，使商品经济更为发达。大包干扩大了地方财权和财力，增添了地方经营管理的活力，必然加快产品经济向商品经济转化，内向型经济向外向型经济转化。更重要的是，各地财力增大后，能以足够的承受能力支持物价改革。理顺了价格体系，也就从根本上活跃了市场，形成比较成熟的市场调节机制。
诚然，财政增收，最终要靠生产力的发展来实现，但财政体制改革作为综合改革的突破口，它对各项改革的影响以及最终对生产力发展的促进作用，是不容低估的。广东的各项改革所取得的成果，都得益于财政体制改革所获得的巨大财力的支持。从1980年至1986年间，全省用以支持物价、工资和扩大企业自主权等项改革的资金达185亿元。可以说，如果不改革旧的财政管理体制，其他方面的经济体制改革就难以展开，难以深入。而如果没有各个方面的改革互为配套而产生综合效应，财政改革也很难获得较大的收效。我想，这种综合改革的突破口就在财政大包干。
广东的层层大包干财政体制在改革的实践中产生，还要继续在实践中不断完善。如何更准确地核实各地递增包干的基数和比例，如何使经济发达地区的财政上交更为合理、贫困地区的财政补贴由“输血”变为“造血”，如何在财政支出方面更加合理等等，还有待于我们继续探索。
（作者为中共广东省委书记）