强化政府投资的引导作用 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

强化政府投资的引导作用
周汉荣
近几年，随着经济体制改革的不断深入，我国固定资产投资领域形成了新的投资格局，集中表现为投资主体多元化，资金渠道多源化。今后，这种投资格局还将进一步巩固和发展。但同时必须看到，多元化的投资格局需要进一步加强宏观控制，否则就解决不了投资规模膨胀、投资结构不合理、投资效益低的问题。强化政府投资的引导作用，是加强宏观调控的一项十分重要的措施。在当前新旧体制交替过程中，它既能推动投资体制改革的深入发展，又具有控制投资规模、调整投资结构的现实可能性，值得引起有关方面的关注。
增强政府投资引导作用十分必要
由于我国有计划商品经济还不是很发展，宏观调控机制不健全，市场机制尚处于发育阶段，价格体系不够合理，企业投资难免追求短期和局部利益，投向能多赚钱、快赚钱的产业。而政府投资因财政分权，每年能用于重点建设的资金大大不足。在这种情况下，投资规模和投资结构不合理的状况将难以改变：赚钱的产业盲目发展，重复建设；微观投资收益低、回收慢的能源、交通、原材料等基础产业，将长期处于短线地位。这对于整个国民经济的协调发展显然不利。增强政府投资的引导作用，就是针对这一现状，采用经济办法扩大政府投资的财力，建立有效益的政府投资经营机制，以达到控制社会投资、改进投资结构、深化体制改革、提高投资效益的目的。
扩大政府投资财力
来自国家财政方面的基本建设基金，近期每年只有300多亿元，去掉地方和近百亿元的非经营性投资，用于能源、交通、邮电和原材料工业等基础产业的重点建设投资，显然不足。应当广开门路，在利用我国长期资金市场方面开拓新路子，扩大政府财力来源。
国家基本建设基金，应当有多方面来源。一是靠目前已经确定的财政收入。二是采用经济办法动员社会资金：首先要求各个金融机构认购国家重点建设债券，可以按各个银行每年新增储蓄存款的一定比例，购买国家重点建设债券。其次是自筹基本建设投资，必须拿出一定比例（譬如15％）用来认购国家重点建设债券。三是利用外国政府的和国际金融机构的低息优惠贷款。这样多管齐下，既可以增加国家基本建设基金，增强政府投资的引导作用，又可以减少预算外投资，起到控制投资规模的作用。
上述三个来源中，财政资金是基础，后两条是前者的补充。如从基金中拿出一部分用于支付市场集资利息，就可以用10亿元借到100亿元。把这样借到的100亿元用于经营性投资，即使利润率较低，无法支付10％的利息，但由于产业结构获得调整，国民经济整体效益将大大高于利息所费。如果每年从基本建设基金中拿出10亿元、20亿元甚至30亿元交给银行，专门用到长期资金市场上筹集资金，政府的投资能力就会有所增强。
建立有效率的政府投资经营机制
政府取得较为充足的建设基金后，必须改变过去单一分配制的办法，实行投资经营制，建立完善的政府投资经营机制，进行政府投资的多样化经营。可将基金使用划分为四个部分，并由一定的职能部门负责管理。
第一，从国家基本建设基金中拿出一个稳定的部分，用于非经营性文化、教育、卫生、科研等方面建设项目的拨款，并实行投资包干责任制，既包项目投资额，又包项目的社会效益指标。
第二，从基金中拿出一部分，通过银行有偿地交给国家专业投资公司，进行自主经营，自负盈亏。各专业投资公司可以利用这部分基金进行参股、控股，联合地方、部门、企业投资办电、办路、办矿、办原材料工业基地，办关键的机械电子工业项目、关键的新兴产业项目和出口创汇的工农业基地项目。通过经营，使基金保值、增殖。项目建成投产后，按照
“谁投资，谁负责，谁得益”的原则，投资公司从企业生产经营中分红利，分外汇，分产品。
第三，对一些必须由国家投资建设的重大能源、交通、原材料项目，由银行贷款实行投资有偿使用，工程建成后，还本付息。
第四，从基金中拿出一部分由建设银行经营，或发放低息贷款，要求借款者有一定比例的自有资金，引导一部分社会资金投向国家需要加快发展的行业。或从中拿出一部分与银行所吸收的信贷资金相结合，给吸存成本较高的信贷资金贴息，使银行信贷资金用于国家重点项目建设，又不影响银行的正常信用经营活动。
以上做法，就是把政府投资与银行信贷资金、企业和部门自筹资金有机地结合起来，用政府投资来引导社会资金，达到控制规模、优化投资结构、提高投资效益的目的。
采取相应的配套措施
第一，为保证能源、交通、邮电等基础产业，利用国家基建基金进行建设具有还款能力，应当允许这类项目税前还贷。为了强化企业投资的自我约束力，对加工工业的项目以及一般性的基本建设与更新改造项目，则规定税后还贷，不能再继续吃国家财政的“大锅饭”。
第二，全面调整价格目前有困难，但价格完全不动，投向价格偏低的煤炭、电力、原材料、交通等项目建设的基金就收不回来，使“雪球”不是越滚越大，而是越滚越小。应当对这些行业的贷款项目所生产的产品，适当放开销售价格，并明确规定由于产品价格上浮而获得的收入全部用来还贷，使之既加快国家基金的回收与周转，又不因产品价格上浮而扩大消费基金发放，冲击消费品市场。
第三，对政府投资项目建立全过程的经济责任制，通过市场竞争机制，促进提高投资效果。对每个国家项目的决策、定址、设计、施工，都要普遍实行招标投标制。对实行指令性计划的项目，物资部门保质保量及时供应物资；对实行指导性计划和市场调节的项目，通过经济合同把物资的供需关系明确下来。
第四，逐步培育发展长期资金市场，使政府筹集资金有更广阔的天地。国家可以根据建设需要，适量吸收社会资金，利用贴息、控股等办法引导社会资金的流向。
第五，要有明确的国民经济发展战略和完整的行业发展规划，以便指导政府投资方向；同时采用参股投资、联合投资、贴息、差别利率等各种调节手段，使之落到实处。
此外，还需要抓紧建立健全投资法规，包括金融市场管理法、招标投标法、建设物资购销合同法等等。应该认识到，市场机制越扩大，就越需要运用法律手段来保证经济调节手段的实施。