人事管理制度的重大变革——关于建立各类人员考试制度的几点思考 [复制链接]

第5版(专论)
专栏：

人事管理制度的重大变革
——关于建立各类人员考试制度的几点思考
刘泽彭
随着党的十三大提出的各项任务的贯彻落实，干部人事制度的改革正在不断深化。当前，在对“国家干部”进行合理分解，改变集中统一管理的现状，按照科学分类管理的原则，建立国家公务员制度、党务机关工作人员制度、企业人事制度，以及各类人员的管理制度中，一个亟待解决的问题是：实行科学的考试制度，把严各类人员特别是党政机关干部的进口，增加选拔干部的透明程度、开放程度和民主程度；在各类人员管理中引入竞争机制，造成有利于人才脱颖而出的局面，有效地克服用人问题上的不正之风。
在人事管理中建立并实行考试制度，是改革中的新鲜事物。一些同志由于受现行体制和传统观念的束缚，在对考试的认识和理解上存在着不少差异，难免带来一些疑虑和担忧。比如，录用干部，选拔人才，能公开考试吗？建立考试制度是不是照搬西方文官制度的作法？会不会丢掉了我们几十年选拔干部的好传统？这是否符合社会主义管理干部的原则？等等。这些问题，需要全面客观地进行分析研究，才能找出正确的答案。
从“伯乐相马”到“公开赛马”
在很长一段时间里，伯乐挑选千里马是人们经常议论的热门话题，大家寄希望于更多更高明的“伯乐”出现。但是经过一段实践，人们悟出了一个简单的道理：“千里马”还是处在被动的位置上，被人选、等人挑，而大批优秀人才仍然难以脱颖而出，用人问题上的不正之风仍然容易滋生，难以克服。这就迫使人们对传统的管理体制和管理方法进行认真的反思。
任何国家的人事管理制度都不是任意形成和孤立存在的，它与国家的经济体制、政治体制息息相关、互为依存。建国以后，随着社会主义改造和社会主义建设任务的提出，我国基本确立了与当时生产力水平相适应的高度集中统一的经济体制和政治体制，也基本确立了与此相适应的人事管理体制。这种体制的特点是各级各类干部都由各级党委及其组织部门集中统一管理，管理方式单一化，吸收录用及选拔干部，实行高度集中的统包统配。可以说，这种体制及其管理制度既是我党历史上干部制度的延续，又是特定的社会发展战略和经济政治体制的选择结果。这种体制曾发挥过重要的历史作用，特别是在经济恢复和工业化运动时期，它曾以很强的政治内聚力和人力资源的行政调动能力，有效地解决了干部队伍供不应求的状况，保证了国家重点建设项目和各项政治任务的完成。同时，客观上也为社会提供了广泛的就业渠道。虽然，这种体制当时就存在一些缺陷和失误，但是，当时的生产力水平落后和低下，现代化建设的任务并没有提上日程，社会分工比较简单粗糙，加之当时干部队伍数量相对有限，老化不严重，素质结构要求不高，所以，这些缺陷和失误，未能从根本上影响到人事管理制度整体上的合理性、适应性和有序性。
党的十一届三中全会以来，由于全党工作重点的转移，现代化建设任务日益繁重和有计划的商品经济迅猛发展，要求改革党和国家的领导体制，实行党政分开，政企分开，发扬社会主义民主、加强法制等上层建筑的变革，以适应现代生产力的发展和发生巨大变化的经济基础。传统的人事管理制度面临着严峻的挑战，原有的种种缺陷和弊端与改革的现实发生了尖锐的冲突，经过几十年形成的有序而系统的管理体制，竟成为前进中的“瓶颈”。
如何从根本上解决这个问题呢？出路只有一个：就是依靠改革，探索规律，走出一条新路子，创造一套新方法，建立一个新秩序，使人事管理制度走上民主化、科学化、制度化的轨道。从这一思路出发，党的十三大提出了实行干部分类管理体制，建立国家公务员制度及各类人员的管理制度，把竞争机制引入各类人员的管理中来等一系列重大措施。在这一系列的改革措施中，建立全面、系统、科学的考试制度，是人事管理制度改革的关键之一。实行“公开赛马”，让优秀人才在竞争中脱颖而出，既是当前改革的需要，也是历史发展的必然。
从古代科举制到西方文官制度
考试制度不是我们现在的发明，也并非西方资本主义国家的创造，早在我国的隋唐时期，就开始了以公开考试的方式选拔录用官员的科举制度。隋唐以前，封建统治者主要靠荐举的办法选拔官员，荐举权掌握在少数高级官僚手里，荐举标准因人而异，毁誉不一。实行科举考试制度，在一定程度上抑制了这些弊端，对于历代封建统治者罗致人才，安定社会，维持统治起到了重要的作用。科举制的主要弊病在于考试内容，特别是明清时期考八股文，使其走向了极端，禁锢思想，束缚才智，浪费摧残人才，造成了恶劣的后果。但这种考试的形式，历经1300年而不能废，足见有其合理科学的成分。
中国古代的科举制对西方文官制度的形成产生了重大影响。孙中山先生曾说：“现在各国的考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度，原来还是从我们中国学过去的”。从英、美文官制度形成的历史来看，资本主义初期主要是“政党分肥制”。这种以党派封亲信为官，以肥缺酬犬马之劳的做法，造成了行政效率的低下和官场的腐败，统治阶级内部也因分肥不均而互相攻讦。
到19世纪中叶，英美许多有识之士开始大量介绍中国的科举制。在各方面因素促进下，考试成为西方文官制度的重要奠基石。实行公开竞争考试，不仅推动了文官队伍的发展和稳定、维护了资产阶级多党竞争的政治局面，同时也符合资本主义社会化大生产和商品经济发展的需要。西方国家在100多年的实践中，把考试系统的建立作为完善和强化文官制度的关键之一，通过不断改进，使它更加科学完善。
“考试”作为一种测验人的手段和方法，其本身的意义和作用是有限的。但它一旦形成一种制度，成为一种竞争机制，有序而规则地运行于人事管理的活动中，它的意义和作用就远远超出其本身，从而对整个人事管理体制，乃至政治制度的发展和稳定，产生巨大的影响。
从古代科举制到西方文官制度的形成与发展，我们至少可以得到两点启示：其一，选拔人才需要竞争，这种竞争应该是公开、平等、有序而规则的竞争。其二，考试制度作为一种科学管理方法，它与阶级的本质属性没有必然联系，不为哪个阶级、哪个社会、哪个国家所特有，它是人类历史的共同财富，可以为特定的统治阶级和政治目的服务。我们应该汲取中外、古今之长，建立起具有中国特色的社会主义的考试制度，为中国的现代化建设事业服务。
建立具有中国特色的考试制度
考试制度作为现代人事管理中选拔干部的重要方式，它有两大特点：一是客观公平，二是标准明确统一。这样既可以提供机遇平等的环境，满足社会成员的公平心理，产生重大的社会效果；也可以广开选拔人才的视野，提高选人用人的准确度。这不仅可以把住各类人员的入口，提高干部队伍素质，同时也可以按各类人才成长的不同特点，选贤任能。因此，这一制度将是推动人事管理制度改革和建立干部分类管理体制的启动环节，是把竞争机制引入各类人员管理中的有力手段，也是实现人事管理制度民主化、科学化、法制化的突破口。
那么，我们需要建立什么样的考试制度呢？我以为，既要从解决优秀人才难以脱颖而出，用人上的不正之风难以避免这两大问题入手，也要从我国所处的社会主义初级阶段的国情考虑，适应全民科学文化水平以及管理水平的状况，使其具有可行性。由此，建立具有中国特色的考试制度，应着重考虑以下几个问题：
第一，考试制度必须贯彻干部“四化”方针，坚持德才兼备原则。做为代表统治阶级进行统治的政党，要牢牢掌握用人的标准，参与制定严格的资格审查标准和考试标准以及对考试的监督。干部录用、任用考试，是一项综合性、全面性考试，要准确地确定不同行业、不同层次的报考范围，资格条件和考试内容。考试大致应包括3个方面的内容：一是通过资格审查（包括政治表现、文化程度、专业水平、工作学习态度、道德品质、年龄和身体状况等），了解社会也就是他人对报考者的客观评价和认识；二是通过笔试、口试或其他方式，对应试者任职的基本知识、基本技能和发展潜力进行测验和鉴定；三是通过实际考核和审查成果等方式，对应试者为社会付出的劳动给予衡量和评估。这三个方面可针对不同的考试对象有所侧重，但不能割裂开来，顾此失彼。否则，德才兼备的用人原则就会流于形式。
第二，考试制度必须按照分类管理原则，因事择人、考用一致。“考”只是手段，“用”才是目的。考试制度的建立和完善，应与职位分类的建立和完善同步进行，相辅相成，互相促进。国家根据社会发展的需要制定用人计划，通过法定程序调节需求。考试是为实现国家用人计划，合理使用人才服务的。当前改革的重点是建立国家公务员制度，因此，首先要把国家公务员的考试制度建立起来。公务员制度的建立和完善需要一个过程，当务之急应首先建立低层次的录用考试制度，把紧入口关。这样做，立即会产生巨大的社会效果，也为行政机关现有人员向公务员队伍过渡创造了良好条件。
第三，考试制度必须是在广泛民主基础上选拔人才的开放性制度。凡是具备报考资格的公民都有权参加考试，凡是通过考试被择优录用者都有权担任国家委派的公职。考试要面向社会，公开进行，平等竞争，一视同仁，并接受党和群众的监督，改变过去选拔干部工作中的封闭式、神秘化和手工业方式，增加人事管理工作的开放程度、透明程度和民主程度。录用考试的计划、方式和考试的结果，应全部向社会公开；较高层次的考试，如晋升、转任等则应有限度地公开。资格审查应建立公开的标准和权威性的审查机构，审查的具体内容虽不能完全公开，但要建立必要的监督和投诉的机制，以保持竞争的公平和社会的信任程度。
第四，考试制度必须是严格依据法定程序进行的有序竞争的制度。考试要按照公正而明确的客观标准和严格的法定程序进行。首先要经过立法程序制定并不断完善缜密的法规和条例。其次要建立有权威性的考试领导机构，负责对考试的指导和计划。三是建立实施考试的管理机构，可列入人事部门序列。四是建立监督机构，可列入监察部门序列。
第五，考试制度和考试的内容、方式都应进行严格的科学论证。考试应依据不同部门、不同层次、不同岗位的不同任职要求，采取相应的考试内容和方法，并不断加以改进。一般说来，低层次的考试比较容易实施，考试的结果和任用的关系更紧密直接。而高层次的考试则较难实施，考试的结果和任用的关系则较为复杂和间接，考核实绩和资历在任用的条件中占的比重更大一些。因此，考试制度的建立和实施首先应从低层次，也就是从招考录用做起。
建立考试制度，还要注意一个很重要的问题，就是要有一个正确的思想方法，不能将考试制度绝对化，把它看成是一通百通，包治百病的药方。考试做为对人进行判断的方法，其局限性是显而易见的。马克思说：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和”。人在复杂的社会中，很难通过某种固定的形式、量化的标准来进行统一的判别。在某种程度上，考试做为制度在人事管理中运行，它的形式比其内容更有积极的意义和社会效果。同时，相对固定的考试内容和方式，总是难以与现代社会不断变化的需求达到完全同步，总会附带产生一些消极因素。但这不应影响我们对建立考试制度的重要性的认识和紧迫感，只有从一开始就有全面而清醒的认识，才能最大限度地发挥这个制度的积极作用，同时将消极因素抑制到尽可能小的范围内。要充分重视前期准备工作，包括思想观念的转变，可行性的调查，方案的拟定和论证，严格划分考试的适用范围，尤其要注意与其它管理制度的配套和衔接，如职位分类、责任制、民主监督、考核实绩等。这样，就能有效地弥补考试的局限性，使考试制度发挥正常而应有的功能。