怎样使纸上的宪法变成现实的宪法 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

　　怎样使纸上的宪法变成现实的宪法
　　吴家麟
制定宪法不是为了装潢门面，更不是为了糊弄人民，而是为了对国家的富强和人民的幸福起保证作用。宪法是否能起这样的作用，关键在于宪法所规定的各种规范在实际生活中能否真正地贯彻执行，能否把“纸上的宪法”变成“现实的宪法”。
我国现行宪法的执行情况比以往任何一部宪法都要好；但由于历史的和现实的种种原因，我国宪法的贯彻实施并不是也不可能尽如人意。因此，有必要就如何保障我国现行宪法的进一步贯彻实施问题作一番探讨。
回顾我国1954年宪法在贯彻实施方面的教训、五年来执行现行宪法的经验以及存在的主要问题，我认为：要进一步贯彻执行现行宪法，需要落实以下四个方面的保障措施：
第一、法律保障
实施宪法的法律保障主要包括两个内容：一是宪法自身的保障，二是普通立法的保障。
在宪法的自身保障方面，现行宪法作了比前三部宪法更加明确和较为具体的规定，这些规定主要是：一、确认了宪法的根本法地位和具有最高的法律效力；二、规定了一切组织和个人都有严格遵守宪法、维护宪法和保证宪法实施的职责；三、规定了负责监督宪法实施和解释宪法的机关以及修改宪法的程序；四、通过上下级机关的领导监督关系来解决对违宪和与宪法相抵触的法律、法规的处理问题。尽管上述规定还不算很完备，但比起前三部宪法来，总算是前进了一大步。
在普通立法保障方面，我们需要做的事情就更多了。宪法是根本法，所以宪法就为立法机关进行日常立法活动提供了宪法依据；宪法也仅仅是根本法，并不是法律大全，宪法不但并不排除立法机关的日常立法工作，而且从宪法本身的贯彻执行来说，离开了普通立法，宪法就难以实施，有的条款甚至还无法实施。我国现行宪法的一百三十八个条文中附有“依照法律”、“由法律规定”之类条件的达四十余处，如果没有相应的法律可供“依照”，那么宪法的许多条款也就无法执行。可见，对宪法的实施来说，制定出与宪法相配套的法律是至关重要的。到目前为止，现行宪法的原则性规定固然有许多已由普通法律加以具体化，但还没有由普通法律加以具体化的也还不少，这就给宪法的实施带来了一定的困难。例如，现行宪法规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”由于至今还没有相应的法律可供“依照”，宪法这一规定也就不好执行。目前我们国家百废待兴，百法待立，只能分清轻重缓急，逐步解决。为了保证宪法的实施，立法机关应该把与宪法配套的法律放到“重”和“急”的档次上来，优先予以解决。
第二、组织保障
要保障宪法的实施，就得有监督宪法实施的机构以及监督宪法实施的一套具体办法和程序。
我国现行宪法在组织保障方面，比1954年宪法前进了一步。现行宪法把“修改宪法”和“监督宪法的实施”的职权授予全国人大，把“解释宪法”和“监督宪法的实施”的职权授予全国人大常委会，这样既保持了全国人大作为最高国家权力机关的地位，又解决了在全国人大闭会期间如何监督实施的问题。
如何发现和纠正法律、法规违宪的现象，这是宪法监督中的一个重要问题。现行宪法在上级机关对下级机关实行领导监督的职权中，对此作了相应的规定。
尽管同1954年宪法比较起来，我国现行宪法在从组织上保障宪法的实施方面，的确是前进了一步，但由于我国现行宪法在监督实施方面基本上是采取最高权力机关监督的模式，这就不能不带来一些难于说通和不易解决的问题。诸如：我国的基本法律是由全国人大制定的，基本法律的层次高于一般法律，因此保证基本法律的合宪性就不能不成为保障宪法实施的一个重要问题，那么，如何发现和处理基本法律的违宪问题呢？这在现行宪法里是找不到答案的；除了法律、法规等规范性文件违宪之外，还有由于国家机关越权等活动而产生的违宪问题，对这一类的违宪行为，应该由哪个部门负责追究又如何追究呢？这在现行宪法里也是找不到答案的。凡此等等，都是宪法实施方面所存在的一些漏洞，有必要从组织上加强宪法保障的措施，例如逐步创造条件，建立专门受理违宪案件的机构，等等。
第三、政治保障
这里所说的政治保障指的是执政党应该发挥政治领导的作用，处理好党政关系，从政治上保障宪法的贯彻实施。
“法之不行，自上犯之。”这是中外古今的一条通例。这里的“上”，当然包括各级国家领导机关，但首先应该是执政党。中国共产党是我国的执政党，党是各项事业的核心领导力量。如果没有党在政治上加以保障，那么宪法的贯彻实施就会成为一句空话。1954年宪法之所以先是失去权威，后又沦为废纸，主要原因之一就是党内“左”的路线占了上风，后来“左”的路线又被林彪、“四人帮”推向了极端。宪法一旦成为废纸，随之而来的就必然是一场大灾难。这个惨痛的历史教训，我们应该永远记取。
党的十一届三中全会以来。党高度重视民主和法制的建设，为发展民主、健全法制作出了巨大的努力，也取得了可观的成绩。但是，由于在党的十三大召开以前，系统的政治体制改革还没有提到议事日程上来，旧体制的弊端也就无法根除。旧的政治体制的弊端表现在很多方面，首要的就是权力的过分集中；权力的过分集中也有多种表现形式，最突出的表现要算是以党代政、党政不分了。而这一现象的存在就成了保证宪法贯彻实施的关键问题。
如果没有党的领导，中国就不可能走上社会主义这条康庄大道，对此我们不能有丝毫的动摇。但是，要不要坚持党的领导是一回事，党如何领导则是另一回事，而恰恰在“党如何领导”这个问题上，我们走了较长时间的弯路。本来，党是政治组织，是各项事业的核心领导力量，而不是权力机关，也不是行政组织和经济组织，但多年以来，党实际上却成了凌驾于一切国家机关之上的最高权力机关。这样一来，宪法授予最高和地方国家权力机关的各项职权，就无法落到实处。既然党在包揽一切，事实上在行使国家权力，那么各级权力机关所能行使的职权就只能是形式上的和程序性的了。在人事任免权上以党代政的弊病表现得尤其突出。根据报刊披露的材料，各地所发生的违宪事件十之八九是由违反宪法和组织法规定任免干部所引起的。这类矛盾，在现行政治体制的框架内是无法彻底解决的。赵紫阳同志在会见外宾时指出，党的十三大“要有步骤地实行党、政职能分开，改变以党代政、党包揽一切的做法。党的领导主要是政策的领导。”党政职能分开是十三大提出的政治体制改革方案的一个重要内容。因此，十三大的胜利结束标志着宪法实施的政治保障得到进一步的加强。
总之，党将在以下两个方面给宪法的实施提供政治保障：一是坚持党的领导，充分发挥党的政治领导作用；二是改善党的领导，改变以党代政、党政不分的传统做法，保证国家机关宪法职能的实现。
第四、思想保障
除了以上三个方面之外，还得有思想保障。思想保障对于宪法的实施也是不可缺少的，这是因为：宪法的内容再好，也不可能自行实施，正像古人说的，“徒法不足以自行”。任何法律都得靠人去执行。执行宪法，不能停留在口头上，必须见诸行动，而人的行动总是由他的思想来支配的。不能想象，一个宪法观念薄弱、对宪法内容茫无所知的人，会自觉地执行宪法。因此，对全民进行宪法教育，增强干部和群众的宪法观念，就成为保障宪法实施的重要条件之一，在中国这块土地上尤其如此。
按理说，社会主义国家公民的宪法观念应该比资本主义国家的公民强得多，但实际上远非如此，这在很大程度上是由我国目前还处在社会主义的初级阶段决定的。旧中国是落后的半封建半殖民地社会，而不是发达的资本主义社会，这就决定了我们这个新社会带有更多的旧痕迹，既有资本主义的旧痕迹，又有封建主义的旧痕迹，而且后者比前者要多得多。
旧中国基本上没有实行过民主，因而也就不可能有真正的宪法。对那些“挂羊头，卖狗肉”式的“宪法”，老百姓趋避之唯恐不及，哪肯去接受“宪法教育”？更谈不上树立和增强宪法观念了。新中国建立以后，1954年人民有了自己的宪法，本来这是对广大干部和群众进行宪法教育的极好机会，是帮助人们树立和增强宪法观念的大好时机，可惜这部宪法只颁发了三年就开始失去应有的权威，处于受批判的地位；到了“文化大革命”时期，这部宪法也就遭到了“不宣而废”的厄运。历史的包袱加上工作的失误，再加上林彪、“四人帮”的破坏，导致宪法名存实亡、威信扫地，这就更加深了人们与宪法之间的鸿沟，更助长了人们对宪法敬而远之、漠不关心的冷淡情绪，这就大大地增加了对全民进行宪法教育的难度，同时也大大地提高了进行宪法教育、增强宪法观念的迫切性和必要性。
（摘自《法律咨询》第4期）