机构改革的一条思路——国家环保局用职位分析法制定“三定”方案 [复制链接]

第4版(政治·法律·社会)
专栏：

机构改革的一条思路
——国家环保局用职位分析法制定“三定”方案
本报记者 王礼明
国家环保局运用职位分析法定职能、定机构、定编制，是从经验管理向科学管理的一个转变，是对传统机构改革做法的突破。确定每个工作岗位的职责和工作任务，理顺每个部门的内部和外部关系，明确“做什么，怎么做，谁来做”，这项工作做好了，就为建立公务员制度打下了基础。国家环保局的做法，受到了国务院领导同志的肯定。
“精简——膨胀——再精简——再膨胀”，是近四十年我国机构改革多次重复的一个怪圈。为避免重新陷入恶性循环，在这次机构改革中，党中央、国务院明确提出“主要着眼于转变职能”的方针。要转变职能，就要对职能进行分解，然后落实到具体职位。国家环保局在国务院机构改革办公室的指导下，在机关定职能、定机构、定编制工作中，做了一些有益的尝试，值得其他部门和地方参考。
“拿出科学根据来”
国家环保局的“三定”工作，是从确定本局12条基本职能入手，然后又分解到130条、280条，并参照美国、苏联、日本、英国、西德等国环保部门的机构设置和编制材料，考虑本局日益繁重的任务，把职能分解到职位，弄清环保局在这一届政府5年任职期间，究竟要办和能办一些什么事，在这个基础上，确定环保局要多少编制的科学根据。
国家环保局的领导对这个意见很重视，很快集中10多名熟悉业务并了解环保局历史和现状的处级干部，逐条细化和量化280条职能。原来有一条是“组织拟定大气污染防治法规”，现在分解为：组织拟定《大气污染防治法》实施细则、机动车船尾气污染防治办法、物料堆放和建筑扬尘防治办法、工艺尾气和恶臭污染防治办法以及大气污染物排放许可证管理办法。这样，原来的这一条就从原则要求变成了具体任务。原来有一条职能是组织拟定和修定环境标准，现在分解为五年内组织拟定环境质量标准20项、污染物排放标准100项、放射性标准30项等共约400项。这条任务定量以后，就可以衡量，可以对人提出具体要求了。
分解职能，应以转变职能为指导。这个局分析了原有的职能哪些应当保留，哪些应当下放、转移或过渡，哪些应当强化，哪些应当弱化。同时，也考虑到环保工作需要加强的趋势，提出需要增加哪些新职能。经过几上几下，反复讨论，保留原有职能220条，撤销、下放、转移10多条，强化74条，弱化12条，新增92条，最后确定环保局共424条职能。
职能分解到这一步，是否就可以定编了呢？还不能。因为，有些条性质相近，分开定编则编制必多，合并定编则编制必少。所以，要想给这个局确定一个合理的编制数，就必须把职能分解到职位。
进行职位分析
在职能分解的基础上，国家环保局又对400多条分散的、相互独立的任务，进行回归分析，把内容和性质相近的工作任务归并在一起，确定全局设263个职位。
职能分解到这一步，可以确定环保局的编制了，但仍然不尽科学。因为，每个职位的职能即任务，繁简难易程度不一样，职责大小不一样，有的职位一个人就行了，有的职位（如打字）需要好几个人。而且，工作做到这一步，也要考虑如何为实行公务员制度创造条件。于是，这个局又对263个职位进行分析，按照各个职位的工作性质、工作内容、繁简难易、职责大小，按照职门、职类、职系、职级、职位的系列，编制了职位分类表；按照工作任务、职务名称、工作数量、学科种类、专业种类、工作能力、经历、工龄及编制数，编写职位说明书；对专门技术类、行政执行类、机关事务类公务员，又按照A、B、C、D4个等级标准和专业技术知识、管理技术知识、管理政策水平、组织协调能力、外语程度等10项内容，编写了“公务员职级考核指标体系及其评价标准”和“职级考核评定表”。
编写这些有关职位分析的表及其说明，可以比较科学地解决以下几个问题：一、由于每一职位都有根据工作性质、繁简、难易和职责大小确定的编制数，把所有职位所需的编制数加起来，就可以得到全局所需的岗位编制数。用这个办法确定编制，可以把治事和用人结合起来，避免因人设事、人浮于事；二、由于每个职位都有明确的资格条件，招考干部考什么内容，录用的标准是什么，都便于确定；三、由于有了职门、职类、职系、职级、职位的划分，干部的考绩、升迁、调转、工资和福利待遇，就有了明确的标准、阶梯和路线可以遵循，行政首长凭主观好恶决定一个公务员升迁就比较困难；四、由于每个职位的任务、职责都有明确的规定，考核干部就有了客观的依据和标准；五、对于担任职责轻重、资格条件相同的职位的干部，就可以名正言顺地付给相同的报酬，克服同工不同酬、吃大锅饭的弊端。
理顺内部运行机制
以前，国家环保局的每个专业处都既管组织拟定与该处业务有关的政策、法规、标准，也管组织执行、监督检查，既重复劳动，又不能保证质量。要实现行政管理科学化、现代化、法制化，就不仅要明确管什么以及由什么样的人去管，而且要解决如何管的问题，这就需要理顺内部运行机制和约束机制。为此，他们采取了两项重要措施。
第一项重要措施，是把263个职位进行优化组合，建立不同的处室司局，并且按照行政组织结构要合理组合的原则，把所有部门组合为决策参谋、组织执行、支持保障、行政监督四个系统。决策参谋系统包括科研、法规、规划、计划等部门。它的主要工作，是为局领导制定政策、法规、计划提供咨询和草拟方案。组织执行系统包括污染管理、开发监督、自然保护等部门。它不再承担组织拟定法规、标准的工作，它的主要工作是执行局里确定的政策、法规、规划，进行组织协调和监督管理。建立这样几个系统，可以达到事权专一，避免重复劳动，干部适才适用，提高行政效能等项目的。
第二项重要措施，是按照内部运行机制合理、科学的要求，把科研、法规、规划、外事等项工作，按照管理信息流向编制工作流程图，并对14项全局性的工作拟定了分工意见。工作流程图细化到部门、职位、个人。在每项工作的流程中，有关部门承担什么责任，有关公务员承担什么责任，都在图中标示出来。在编写工作流程图时，尽可能删除了重复的多余的交叉，减少了环节，缩短了流程。这种工作流程图，可以使每个部门、每个公务员都明白自己在整个流程中的地位和作用，自己的工作要做到什么程度，以及向上向下向左向右的流向。由于环保工作与其他部门和地方有不少交叉，所以，这种工作流程图，有些还流向其他部门和地方。国家环保局通过工作流程图，比较好地解决了内部运行机制科学化的问题。