略论用活国债形式 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

　　略论用活国债形式
　　陆百甫 王大树 郭亚洪 王广谦
　　合理发行国债是弥补
　　财政赤字的较好方式
近几年来，连续出现了大量财政赤字，其中大部分是以向银行借透支的方式弥补的，也有一部分是用国债方式弥补的，但国债被列入了当年预算的经常性收入。这样一方面使“帐面赤字”大大缩小，给人以赤字数额不大的假象；另一方面，不断向银行借透支成了财政性货币发行和经济发展不稳定的重要因素。改变上述做法，采用国债弥补财政赤字是比较科学的理财方式。这种做法的好处是：
——财政收支的缺口完全表现为财政赤字，而且赤字由发行国债来弥补，从制度上避免透支性赤字，从而建立了制约赤字预算的机制。加上经常性收入和经常性支出划分得清清楚楚，就提高了政府财政收支的透明度。
——制度规定财政赤字要由政府发行债券来弥补，居民、企业、事业、银行和其它单位对国债的承受能力本身就限制了国债的规模，举债之后需要按期还本付息的压力进一步限制了债务性赤字的额度，使财政赤字具有一种自我约束的机制。
——透支性赤字是扣除了债务收入以后的硬赤字，在没有财政结余的情况下，向银行借支透支就可能迫使银行扩大货币的财政性发行。由于货币乘数的作用，可能进一步触发信贷膨胀，形成财政、信贷“双赤字”，引起通货膨胀。因此，消除透支性赤字，也就消除了通货膨胀的一大动因。
——国债政策是联结财政政策和货币政策的桥梁，也是财政杠杆与信贷杠杆之间的自动调节器。恰当地运用国债政策，有利于“熨平”经济周期的波动，有利于调整积累与消费的比例关系，也有利于调节投资规模和结构。更为重要的是，适当地发行国债，可以为国家提供一个间接控制的手段，拓展国家手中的经济杠杆，并为中央银行的公开市场业务的操作打下基础。
发行国债的合理量度
国家发行国债并不直接增加社会资金总量，而只是暂时改变了部分社会资金的流向，把非政府支配的财力转归政府支配使用。因此，在一定社会资金总量条件下，国债的发行量是有一定限度的。倘若举债过多，同样会陷入财政困境。要使国债发行适度，必须兼顾眼前利益和长远利益，综合平衡国家举债的必要量与可行量。
1、当前我国国债的最低必要量。
为克服财政困难、确保重点建设财源，当前增发一定量的国债是非常必要的。那么今后一个时期内，我国国债的最低必要量是多少呢？根据近几年我国国家发展和人民生活改善的需要以及我国国家职能和财政承担的任务测算，我国每年财政收入的总额至少要保持占国民收入的30％，才能基本适应最低发展的需要，而目前我国财政经常收入只占国民收入的25％左右，大约差5个百分点。为弥补这一差额，一可以靠增加国家财政收入，适当增税交利，但这在目前困难较多，在近几年内，提高1—2个百分点可以，多了不行。再一就是采取发行国债办法，筹措3—4％的国民收入。从今后发展看，如果国民经济效益增高，财政集中程度可以适当提高，加上通过改革，国家职能转换，财力负担再适当减轻，国债发行量可以维持在占国民收入的3％以内。
2、当前我国国债的可行量度。
要合理把握我国国债的可行量度，既要考虑国际经验，又不能完全参照国外的量度控制标准。我国人均国民收入较低，决定了财政收入占国民收入的比例也较低，财政的偿还能力也十分有限，所以我国的负债水平应大大低于西方国家和人均收入较高的国家。根据目前我国已有的债务负担水平和财政可能对国债承受的能力，近几年内我国国债每年发行额以占当年财政支出的10％或再多一点，最高不超过15％为宜。因为：
第一，近几年每年国债发行额和当年财政透支额合计，大体占财政支出的10％左右。按1987年水平，如果能适当减少一些财政支出包袱，发行相当于财政支出13％左右的国债，即能消除透支性赤字。
第二，在现有的国债余额基础上，如果以后每年新发国债相当于当年财政支出的15％，同时考虑财政收入的增长和国债的每年还本付息双重因素，则到1995年以后，国债的累计余额将达到相当于当年财政收入总额的水平，这是一道被公认的国债最高警戒线。
第三，考虑到目前举债成本较高的现实，再加上偿债有高峰，年度间交错不齐，在国债的偿还制度和整个国债的统一管理制度都还不健全、缺乏管理经验的情况下，举债过高，会为今后的发展造成困难。
第四，鉴于我国国债目前的发行技术和流通市场不健全，国债信誉还不高，近期内增发相当于透支性赤字额的公债，已为数不少。
建立国债体系的几点设想
1、调整国债结构，扩大认购范围。
我国近几年的国债发行存在不少问题，其中国债结构单一、认购范围狭窄是重要原因之一。今后的国债发行，在期限结构上，应该多样化。短期的可以三个月、半年、一年，中期的可以二至五年，长期的可以十年以上，还可以发行部分超长期债券。发行的对象除个人、单位、企业之外，可以扩大到各种基金会、福利机构、邮政储蓄等。保险公司的赔付准备金等也可以用来购买部分国家债券。地方政府、农村和城市信用社、企业融资机构也应该成为应债客体。另外，还可以考虑对海外爱国人士以及各国友人发行部分低息或无息爱国债券、保护文化债券等。
2、国债利率应与其他利率统一平衡。
1981年国库券初次发行时，个人认购和单位认购利率均为4％，以后将个人认购部分提高为8％，这是合理的。但是，1985年以来，国家准许部分企业和银行发行企业债券和金融债券，这两种债券的利率都很高，且时间较短，有的一年债券利率定为10％，有的高达12％。今后为了把国债发行纳入正常轨道和为流通转让创造条件，国家需要对各种债券利率实行统一管理，综合平衡。在债券市场没有建立和完善之前，可以考虑对各种债券利率规定一个上限，並按国家债券、金融债券、企业债券确定发行顺序。
3、改革发行方式，提高国债信誉。
近几年的国库券发行是由财政、银行两家共同承担的。财政负责推销（包括宣传、动员、分配任务、监交）和承担直接责任，银行负责印刷、调运和办理手续（包括收款、换券、还本付息）。这在实际工作中产生两大问题：一是行政摊派，二是银行积极性不高。根据国际惯例，我们认为，今后的国债发行应该采取银行团包销的办法，财政不再负推销的责任。即由中央银行牵头，组织专业银行和其他金融机构把国家确定发行的国债全部认购下来，然后由银行团再向外推销，剩余部分由银行团中的各机构分别持有。银行团包销国债应得到相应的好处。这样既可以保证国债的发行数量，又可以解决发行中的矛盾。
4、开放交易市场，允许国债流通。
国债是有价证券，有价证券的生命在于流通。不允许流通，债券就变成了一个收据，失去了它本有的意义。如果有了国债市场，持有者根据自己的需要可随时在市场上变换成现金，这就增加了国债的融通能力，信誉也会提高。
建立国债交易市场，中央银行应商同财政部进行管理，並做好充分准备，逐步把市场关系理顺，保证国债收益大体与同期定期存款利率相一致。
5、建立偿债基金，均衡债务负担。
建立国债体系还包括建立偿债基金制度，以应付偿债高峰。偿债基金的来源主要有两条渠道：①预算拨款，即每年在安排财政支出时拨付一部分。②把用公债进行投资的项目的部分回收利润纳入基金，即以债养债。每个财政年度应该偿还的债务本息，除从当年财政收入中列支外，不足部分从偿债基金中支付，以保证国债的信誉。
如果按照上述设想建立我国的国债体系，国债的管理就主要体现在以下三个方面：第一，对国债发行总量和结构的管理。第二，对国债市场的管理。这体现在中央银行的公开市场业务、国债利率与其他利率的统一协调和制定债券交易法、严厉打击以炒买炒卖为主要目的的投机行为等方面。第三，对国债使用的管理。应该把国债收入与经常性收入划分开来，建立资金帐户专款专用，以增加国债使用的透明度和提高国债的使用效益。