谈谈城市土地的有偿使用 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

谈谈城市土地的有偿使用
张怀宇　张英
我国宪法明文规定：“城市的土地属于国家所有”。长期以来，国家对城市土地的管理和使用，实行的是统一分配，无偿划拨，无限期使用的管理体制。这样一来，把国有土地实际上变成了单位所有，在经济上否定了国家的土地所有权，造成土地资源的严重浪费，并给城市建设和城市经济发展带来了一系列的困难。随着我国经济体制改革的深入，改革城市土地的管理体制，势在必行。
恩格斯说：“消灭土地私有制并不要求消灭地租，而是要求把地租——虽然是用改变过的形式——转交给社会。所以，由劳动人民实际占有一切劳动工具，无论如何都不排除承租和出租的保存。”
（《马克思恩格斯全集》18卷315页）这就表明，在存在土地所有权的垄断，存在土地的所有权与使用权分离的前提下，地租作为土地所有权在经济上的实现形式是不可缺少的。同时，城市土地主要是作为建筑用地，土地的位置是决定土地好坏的根本条件。地理位置优越的土地，能给它的占有者或使用者带来较高的额外收入。因此，使用位置优越的土地，除了应当交纳绝对地租外，还必须向国家缴纳级差地租。
变城市国有土地的无偿使用为有偿使用，是必然的发展趋势。为了适应这种趋势，国家可以依据不同地区、不同类型城市的情况，首先以其最低等级的土地，确定一个最低的收费标准，然后根据地理位置的优劣程度，划出不同等级的收费标准。这种按照土地的级差性收取的土地使用费，实际上就是级差地租。城市土地的有用性，使人们愿意支付一定的代价获得土地的使用权。同时，由于城市土地有限，地理位置优越的土地更有限，因此，在城市的建筑地段（囊括工商企业、服务行业、事业单位、公共场所、住宅等一切用地）中，地理位置的差别性很大，如在特别繁华的中心区，无疑比偏远的郊区地理位置优越得多。在地理位置特别有利的条件下从事生产和经营活动的单位和个人，会获得较大的经济效益和较多的经济收入，即使在这些地段居住的居民，也能享受到许多生活上的方便，因而应当、也有可能付出更多的使用费。国有土地有偿使用，以及土地使用费（即租金）的差别，不仅可以保证国家作为土地所有者获得一笔可观的、稳定的收入，促使土地的合理有效使用；而且也是调节在不同地段从事生产经营的单位或个人之间的经济利益关系，避免因地理条件产生苦乐不均的现象，促使各个用地单位或个人加强经营管理，提高劳动生产率，在平等的条件下展开竞争。
可见，城市土地有偿使用的实质，就是要通过土地使用费及其差别，调节城市不同用地单位之间的利益关系。目前，我国城市土地虽属国家所有，但其经济利益关系却是十分复杂的。仅就当前所反映出来的土地关系来看，就有国家与国有企事业单位之间的关系、国家与集体生产经营单位之间的关系、国家与私营企业和个体户之间的关系、国家与城镇居民之间的关系、国家与中外合资企业及外资企业之间的关系等。国家作为土地的所有者，通过收取土地使用费，一来实现自己的权利，同时也调整了国家与国有土地使用者之间以及各个不同用地单位或个人之间的经济利益关系。在商品经济的条件下，只有通过这种形式建立起来的土地关系，才是正常合理的关系。
当然，在城市土地使用费中，不仅仅只是包括使用土地本身的费用，还应当包括土地开发投资的补偿费用及投资利息等。如用于市政工程的配套设施，商业服务网点和文化公共设施等方面的投资。这些基础设施也增加了城市土地的使用价值。因此，使用这些土地的单位或个人，在支付使用土地本身的费用之外，还要合理分担这些设施的折旧费和投资利息。
总之，国有土地的所有权在经济上的实现，要求城市土地必须有偿使用。如果城市土地无偿使用，国家对城市土地的所有权在经济上就无从实现，成为仅限于法律条款的一纸空文。同时，社会主义商品经济的内在规律也要求城市土地必须有偿使用。我国的社会主义经济是公有制基础上的有计划商品经济。国家与各经济单位以及各经济单位之间的经济关系都应当按照商品经济内在规律的要求形成。
目前，我国已在经济特区开始进行征收土地使用费的试验。如《深圳经济特区土地管理暂行规定》第十六条明文规定：“客商的独资企业或与我方合资企业用地，不论新征土地，或利用原有企业场地，都应计收土地使用费”。第五条规定：“经批准使用土地的单位和个人，对其所使用的土地只有使用权，没有所有权”。同时还规定了使用年限和收费标准。这一试验已经收到良好效果，必将在国内逐渐普遍推行。应该看到，我国不仅人多地少，而且城市土地的有限性更加突出。据1982年统计，全国城镇人均占地72平方米左右，仅为世界城市人均占地的27％。然而，随着我国生产建设的发展和人口的增长，一方面人们需要较为宽敞的住宅、绿地、道路和其它公共设施，对城市土地的需求在不断增加；另一方面，城市土地的供给，由于种种原因又不能大量增加。因此，城市土地资源就越来越显得珍贵。这种客观形势，要求对城市的每一寸土地都要十分珍惜，努力做到使用合理化，综合效益最佳化，资源配置最优化。城市土地的有偿使用，正是达此目的必要手段。