关于乡镇政权建设问题的探讨 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

　　关于乡镇政权建设问题的探讨
　　崔乃夫
乡镇政权是国家设在乡镇行政区域的最低一级国家政权，是国家政权的基础，对农村经济建设和农村社会管理，对社会主义民主建设都有十分重要的作用。但是，长期以来，对政权理论研究不够，政治体制很不完善，乡镇政权建设还没有找到一条科学的途径。随着经济体制、政治体制改革的深化和商品经济的发展，乡镇政权建设更面临着许多亟需探讨解决的课题。
　农村社会管理与乡镇政权建设
任何国家政权对内都有两项基本职能，一是政治统治职能，一是社会管理职能。政权的政治统治职能是指国家政权机关通过约束、控制、镇压等手段，实现对敌对阶级和敌对分子的统治，维护有利于统治阶级的社会秩序。政权的社会管理职能则是指国家政权机关运用行政、经济、法律及社会等手段管理经济和社会事务的职能。在社会主义社会，随着阶级斗争的日渐弱化和经济建设的发展，政权的社会管理职能要求日益突出，如何有效地管理社会事务和如何更好地为经济建设服务，是各级政权组织面临的根本任务。
党的十一届三中全会以后，农村普遍实行了生产承包责任制，大大地解放了生产力，促进了农村经济的发展。为了适应生产承包责任制的需要，农村基层政权改革了人民公社时期政社合一的体制，普遍撤社建乡（镇），设立乡（镇）人民政府，初步适应了生产承包责任制的需要。但是，乡镇政权在职能机构和管理体制等方面，虽有一定的改革，并没有根本变化。管理体制的不顺，是当前乡镇政权建设中突出的问题。人民公社时期，对农村社会的管理主要通过生产大队和生产队来实施。生产大队和生产队既是集体经济组织，又是农村社会管理的行政组织。实行生产经营承包责任制以后，生产大队和生产队都已解体，代之以村民委员会和村民小组。一方面村民委员会和村民小组没有生产大队时期所具有的经济职能，对村民的管理缺乏强有力的措施。另一方面，依照宪法规定，村民委员会是群众性自治组织，没有生产大队和生产队所具有的行政管理职能。从实际情况看，村民委员会管理社会事务的功能还很弱。这就使乡镇政权失去了农村社会管理的基层依托，造成各种社会问题的蔓延。
乡镇政权是农村社会管理的基层国家政权机关，是农村社会管理组织体系的中枢。因此，加强农村社会管理，优化农村社会环境和社会秩序，是当前农村基层政权建设急需解决的问题。
首先，要建立以乡镇政权为中心的新的农村社会管理体制，完善乡镇政权社会管理职能。乡镇管理体制包括乡镇范围、乡镇组织机构设置及其相互工作关系。乡镇人民代表大会和乡镇人民政府的功能能否有效发挥，乡镇人大和政府能否有效行使职权，在很大程度上取决于乡镇管辖范围是否适中。范围过大，则难以管理；范围过小，乡镇机构和干部人员过多，国家财政负担过重。我国地域辽阔，东南西北地区农村居民状况、自然地理、交通条件及经济发展水平差异较大，乡镇政府的职能、机构等也应从本乡镇实际情况出发。其次，要健全和完善农村社会事务管理制度，强化乡镇政权管理农村社会事务的监督约束机制。在婚姻家庭和社会习俗管理方面，要加强监督和改造机制，完善婚姻家庭和社会习俗管理。在社会治安方面，要严肃法纪，健全法制，并适时修订某些不适应新形势的村规民约。同时，由于农村社会没有城市社会那么复杂的多层结构，组织约束机制单一，因此应建立专门的农村社会治安管理法规。在社会保障方面，应建立与农村生产经营形式相适应的新的社会保障制度，以乡镇社区型保障模式为基础，逐步形成多层次、多渠道、统一领导和分散管理的农村社会保障体系。第三，健全村民委员会组织，正确处理乡镇政权与村民委员会的关系。依照法律规定，乡镇政权统一领导和管理乡镇行政区域内的经济和社会事务。村民自治只能是法内自治，村民委员会必须接受乡镇政权的指导。因此，乡镇政权组织，既要充分尊重村民委员会自治权，积极引导村民自治的健康发展，又要加强对村民委员会的指导，充分发挥村民委员会在农村社会管理方面的功能和作用。
　乡镇政权建设与商品经济服务体系
随着经济体制改革的深化和农村商品经济的发展，乡镇政权建设面临的最根本的任务，在于治理农村经济秩序，建立农村商品生产的服务体系。实行生产承包责任制之后，农村第二步改革究竟搞什么，无论在理论界还是在实际工作部门都有待于进一步探讨。但农村第二步改革的根本目的和任务，则是很明确的，这就是为发展农村商品经济疏通渠道创造条件，为发展商品经济服务。
发展农村商品经济，首先要解决小生产与市场之间的矛盾，扫清对发展商品生产的障碍。所谓小生产与市场之间的矛盾，主要是个体农民从事商品生产与整个商品经济市场之间缺乏联系环节，缺乏健全配套的为商品生产服务的体系，致使农民在发展商品经济过程中买难、卖难、生产难。结果压抑和挫伤了农民商品生产的积极性，阻碍了农村商品经济的发展。如何解决小生产与市场之间的矛盾？靠农民自我努力，在碰撞中踩出一条路来，固然是一种办法，但那样要花费很大代价，走许多弯路。更有效的途径，是由政府出面帮助农民组成各种自我服务组织，有意识地强化农村商品生产服务体系，建立起发展农村商品经济的新秩序。
目前妨碍农村商品生产的一个突出问题是条块分割体制，它既制约了乡镇政府各项职能的发挥，又削弱了条条为农村商品经济服务的功能。县（市）驻乡镇各部门，如物资站、粮油站、农畜站等，都是发展商品经济的必需手段或必经渠道。由于实行垂直领导体制，乡镇政府对这些部门的人财物均无权过问。而各部门“各事其主”，严重影响了乡镇政府管理和服务机制的协调运转。因此，建立乡镇区域商品经济服务体系，首先必须改革条块分割体制，调整乡镇各种组织机构，充实和完善乡镇政府职能。
改革乡镇条块分割体制的根本途径是放权简政，将一些条条管理的驻乡镇部门下放给乡镇政府领导。但放权简政是一项综合改革，牵一发而动全身，涉及到方方面面的利益，矛盾很多。究竟哪些该放，哪些不该放，放到什么程度，要全面权衡，综合考虑。放权以后，乡镇机构自身还应作哪些调整，就是所谓简政。因为乡镇政权基本上由人民公社转变过来，是按产品经济模式组建的，很不适应商品经济的需要。调整乡镇政权机构，应从本乡镇的需要出发，坚持机构精减，讲求效率，便于为商品经济服务与方便群众的原则。
　乡镇政权建设与社会主义民主建设
我们国家是人民民主专政的社会主义国家，这一性质决定了乡镇政权建设的核心是社会主义民主建设。社会主义民主建设包括多方面的内容，既要提高人民群众的民主意识，又要不断建立和完善行之有效的民主形式；既要不断提高民主的程度，逐步扩大民主的范围，又要健全民主的各种程序，使社会主义民主制度化和法律化。
乡镇民主建设，不仅是社会主义民主建设的重要组成部分，而且是社会主义民主政治的基础。中国十亿人口，八亿在农村。八亿农民的民主权利能否实现，从最广泛的范围决定了整个国家的民主化程度。同时，从民主层次上看，乡镇民主是高层的直接民主，走在我国民主政治建设的前列。十三大报告指出，“现阶段社会主义民主政治的建设，必须着眼于实效，着眼于调动基层和群众的积极性”，“基层民主生活的制度化，是保证工人阶级和广大群众当家作主，调动各方面积极性，维护全社会安定团结的基础”。
乡镇民主建设的内容十分广泛，包括民主意识、民主观念和民主作风，等等，而中心则是乡镇政权中的人民代表大会制度建设。人民代表大会制度是我们的根本政治制度，其它各种民主制度，如选举制度、协商对话制度等，都可以在人民代表大会制度中得以体现。乡镇人民代表大会是乡镇人民的权力机关，是乡镇人民群众直接行使管理国家和社会事务民主权利的基本形式。乡镇人民代表大会制度真正健全和完善了，八亿农民的民主权利就有了可靠的组织保证。
目前乡镇人民代表大会没有常设机构，在一定程度上不便于乡镇人民代表大会行使宪法赋予的职权。为解决这一问题，有些地方设立乡镇人民代表大会主席团，作为乡镇人民代表大会常设机构。这种办法实际效果较好，但没有法律地位。因此，究竟如何健全和完善乡镇人民代表大会制是当前乡镇政权建设中很值得研究的问题。第一，要端正思想，正确认识乡镇人民代表大会的地位和作用，树立乡镇人民代表大会的权威。第二，要逐步完善基层选举制度，真正实现乡镇直接选举的民主化，并且把乡镇选举与检查乡镇政府工作、考核乡镇干部结合起来。第三，要不断增添乡镇人民代表大会新鲜血液，提高代表大会整体素质，增强代表的议政能力。第四，要切实行使《宪法》赋予乡镇人民代表大会的职权，健全乡镇人民代表大会自身的各项制度，如会议制度、代表与选民联系制度以及代表大会对政府工作监督制度等。
村民自治是社会主义民主建设的重要组成部分，在乡镇政权建设中占十分重要的地位。如何积极引导村民自治，促进社会主义民主建设，也是乡镇政权建设面临的重大课题。