保护权利和加强管理——新闻法等四个法律立法指导思想的探讨 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

　　保护权利和加强管理
——新闻法等四个法律立法指导思想的探讨
张尚鷟
党的十三大报告明确指出：“社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家作主，真正享有各项公民权利，享有管理国家和企事业的权力。”“目前，侵犯群众权利的现象时有发生。因此，必须抓紧制定新闻出版、结社、集会游行等法律，建立人民申诉制度，使宪法规定的公民权利和自由得到保障，同时依法制止滥用权利和自由的行为。”根据十三大的这一要求，目前，有关国家机关已经或正在着手研究制定新闻法、出版法、结社法和集会游行示威法等四个法律。
制定上述四个法律，首先遇到的就是立法的指导思想问题。党的十一届三中全会以后，由于发扬人民民主、加强社会主义法制的需要，要不要尽快制定涉及公民宪法权利的一些重要的行政管理方面的法律，早已成为人们关心和争议的一个重要课题。党的十三大肯定了必须抓紧制定这些重要的法律，因此，目前，要不要制定这些法律的问题可以说已经解决。但是，按照什么样的指导思想来制定这些法律，以及这些法律应当包括哪些内容，至今却仍存在着不同的看法。这是一个需要认真进行探讨的问题。
有一种意见认为：目前，社会上仍然存在着一种错误思潮。他们打着要求民主、自由的旗号，搞结社、集会的活动，动辄发动群众游行示威；也有些人打着要求言论、出版自由的旗号，出版一些淫秽甚至反动的书籍和报刊。针对这种状况，需要制定有关的法律，运用法律手段来管好这些事情。这种意见认为，这几个法律既然是行政法，在立法时，就应当强调“行政管理”，要对有关新闻、出版、结社、集会、游行、示威等活动，制定出各种管理办法，保证不出或少出乱子，以便更好维护安定团结的政治局面。
这种意见，乍看起来，它好像是颇有道理的。但仔细研究一下，不难看出，这种意见明显地带有旧的传统法制观念的烙印。这种主张实际上不是要运用法律，让政府代表人民从国家行政管理的角度，妥善地去“管”好新闻、出版、结社、集会、游行、示威等活动，从而充分保障公民宪法权利的行使，而是要用“法律”去“管老百姓”，让他们不要在这方面“制造混乱”。持这种意见的同志，一般是避而不谈或只是空泛地谈论新闻、出版、结社、集会、游行、示威等是宪法明文规定的公民的基本权利，他们只强调要用相应的法律来“管”、来“限制”这些权利的“非法”的行使，而不谈或少谈怎样用法律来保证公民“合法”行使这些宪法权利。实质上是把“法律”理解为仅仅是统治者用来“管老百姓”或“制裁老百姓”，从而维护统治秩序的工具。这是一种传统的，但却是陈旧的、并不适应人民当家作主的人民民主国家需要的法制观念。目前，这种旧的法制观念，已经到了非改不可的时候了。在人民的国家里，行政法的管理对象，有接受执法者依法管理的义务；行政法的执法者也有坚持“依法行政”的义务。不管是谁违法都要受到制裁。法律面前人人平等的原则，在我国行政法领域是同样应当坚持的。
第二种意见与前一种意见针锋相对，主张要尽快制定出上述法律，来保证公民行使宪法规定的有关方面的基本权利。这种意见主张把这类法律明确地制定为“权利保障法”，把宪法上的原则规定落实到具体的法律中去，以便切实保障公民在这些方面的基本权利，持这种意见的同志，依据宪法第３５条的规定，即“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”时，常常是有意无意地忽略了宪法第５１条的规定，即“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。他们一般是只讲保障权利，却避而不谈或少谈公民的义务；强调或只讲要限制政府及其工作人员侵犯公民（或其他行政法的管理对象）的权利，而忽略、少讲或干脆不讲对某些公民（或其他行政法的管理对象）在这个领域侵犯国家、集体或其他公民的宪法权利时也需要加以限制的问题。
这种意见，似乎也颇有道理的。我们是人民的国家，当然是要保护人民的权利、特别是宪法赋予公民的基本权利的。但是，如果按这样的指导思想来制定这几个法律，这样的法律就有可能变成一纸宣言。因为，虽然制定了保障全体公民新闻、出版、结社、集会、游行、示威自由的各种条款，但遇到某些公民忽视自己的义务，在这个领域任意侵犯国家、集体或其他公民合法权益的场合，政府对此如不依法加强管理而可以运用法律手段予以适当的制裁，那末，全体公民在宪法上明文规定的和在新闻、出版、结社、集会、游行、示威等行政法中具体规定的各种权利，也就不可能得到真正的实现。
众所周知，宣言同法律是不同的。法律关系的基本内容，指的是这种关系所涉及的各方当事人之间的权利和义务。宣言可以只讲或多讲权利。这四个涉及公民基本权利的法律，是既需要明确规定每一个公民（以及其他行政法的管理对象）在这些领域有什么权利、有什么义务；也需要明确规定代表全体人民的国家（或政府）及其工作人员在这些领域有什么权利、有什么义务的。
第三种意见主张“保护权利”与“加强管理”两个方面都要考虑到，不能偏废。既要强调保护权利，同时也要强调加强管理。目前，已有相当一部分同志主张采用这样的立法思想来制定这几个法律。但是，争论并没有完全统一。这里还存在一个对十三大报告如何理解的问题。
主张这种意见的同志还提出：“保护权利”与“加强管理”这两方面都要考虑到，绝不是半斤八两，而是要有所侧重，那就是要侧重在保护权利这一方面。乍看起来，这种意见同十三大报告的精神是吻合的，因而它已逐渐为越来越多的人所接受。我也是基本上同意对两方面都应考虑到，但仍有值得商榷的地方。如果按照这样的指导思想去制定条文，掌握不好同样是很有可能要使法律变成一纸宣言。我认为，这几个法律的立法指导思想需要考虑到“保护权利”和“加强管理”这两个方面，但“加强管理”必须是为了更好地“保护法律权利”。从本质上说，这几个法律的制定都是涉及宪法公民权利的问题，当然应当根据宪法第３５条的原则规定，并制定出在这个领域中保障公民权利的一些具体条款，同样也应当根据宪法第５１条的原则规定，制定出在这个领域中加强管理、限制某些公民违背宪法第５１条规定的义务的一些具体条款。但需要弄清楚“加强管理”的条款必须是为了实现“保护权利”的总的要求的，不能离开“保护权利”来谈“加强管理”。这两者不应当是对立的，而应当是相辅相成的关系，“加强管理”必须是为了更好地“保护权利”。