在深化改革中加强财政承受力 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

　　在深化改革中加强财政承受力
刘溶沧
财政承受力——深化改革的一个重要制约因素
改革离不开国家财力的支持，国家财力的逐步增强有赖于改革的不断深化。这是两个相互制约而又相互依存的问题。在当前双重体制、双重运行机制并存，诸多经济关系尚未完全理顺，新体制因素在总体上还未占居主导地位，改革正处于转折关头的情况下，深化改革的财力支持问题，尤其显得紧迫而突出。诸如价格改革、工资改革、房租改革、劳动制度改革、企业经营机制改革，生产资料价格“双轨制”问题的解决，基础性短缺部门（产业）投资不足困难的克服等等，几乎无一不是同国家财政的承受能力有着密切的关联，从而往往成为许多方面改革的“聚焦点”，甚至是前提性的重要制约因素。
这种情况其实并不足怪。因为一定的国家财力基础和财力后备，其本身就是发展与改革、进行有效宏观经济调控的必要后盾。脆弱的国家财力，不仅将使改革的风险承受能力极低，使改革的组织领导者顾盼甚多，决心难下，举步维艰；而且还将使某些必须“花钱”的改革（如价格—工资改革中的适度补偿等）望而却步，流于空谈。其次，在种种“软预算约束”现象短期内难以完全消除，中央与地方、国家与企业的分配关系、产权关系尚不规范、明晰的情况下，国家财政在改革中的“润滑”、“斡旋”作用自然不可或缺。此外，对于一些过渡性的改革，比如企业从非规范化的承包经营向规范化经营方式的过渡，价格双轨制向单轨制的运动等等来说，虽然从长远看将有利于国家财力的增强，但在其逐步实现目标模式的过渡性改革中，却离不开国家财政的必要支持。
中外的改革实践表明，在国家财政状况对其他改革的拖拽或制约问题上，两种倾向都是值得注意的：一是在改革的推进上忽视国家财政的配套承受能力，在放权让利、降低财政收入比重的同时，片面强调改革对增强国家财力的长期效应，而不充分考虑近期的实际可能与紧迫需要，致使财政的承受力与其它改革的配套要求相矛盾，成为深化改革的一大制约因素；二是过分强调当前的财政困难，无视财政自身和相关改革所蕴藏的巨大潜力，以致因其本身的改革滞后，抱残守缺，国家财力分配使用不善等而对其他改革造成了很多障碍，使财政的改革承受力因种种“内耗”或失策而大为削弱。
　　　　两种截然不同的视角和思路
如何看待、分析我国的财政承受力，存在着两种截然不同的视角和思路：是被动承压，还是主动减压；是消极“招架”，还是积极“化解”；是注重收支处理，还是注重机制转换；是算“死帐”，还是算“活帐”。不同的观察角度和改革思路，往往会得出大相径庭的判断和结论。
的确，如果静态地分析问题，采取算死帐的办法，在我国目前的财政收入总量中，除去所谓“吃饭钱”，必不可少的社会维持费用以及必须保证的预算内投资支出以外，可供用于支持改革的财力就所剩无几了。但是，如果我们用发展的、改革的眼光来观察和思考问题，情形就会大不相同。如果我们充分认识到迄今仍然严重存在的财政资金（经费）分配使用上的“大锅饭”弊端，及其所造成的多重耗减；税收上明显的惊人泄漏；现行税前还贷制度给财政造成的巨额拖累和其他不良效应；行政经费、社会集团购买力的超常增长；现行补贴制度及其机制缺陷所产生的巨大财政支出压力；财政投资使用上周转性、偿还性、增殖性极差等等问题，以及通过改革在这些方面所能释放出的巨大财力能量，那我们对财政承受力的看法就无疑会有一种全新的、使人信心倍增的不同认识。
　　　　深化改革，增强财政承受力
如何增强改革中的财政承受能力，从中近期改革的迫切需要和现实可能性来看，似可着重从下述几方面入手：
一、完善国家财力的分配使用。（１）在短期内推行分税制尚不具备条件之时，坚持财权与事权相统一的原则，划清中央与地方的财政收支（承包）范围，扭转统收被打破而统支的问题并未完全解决，致使中央财政连年吃紧，财政赤字难以控制的被动局面。在实行地方财政承包的过程中，把地方性基础设施建设、非国家重点投资需求、各种补贴支出和其他增支减收问题的解决等交由地方财政负责，并在紧缩政府支出的同时，重点硬化对行政经费、楼堂馆所和社会集团购买力的预算约束，切实管住支出膨胀的“闸门”。（２）在企业承包经营中，彻底矫正目前事实上在各地不同程度存在的税前承包现象。通过硬化税收约束、强化税制管理，既保证各级财政收入的稳定与增长，又不致使税收的调节功能被企业的承包经营所湮没；通过产权关系的明晰化，解决企业利润的流失和向消费基金的过度倾斜。
二、建立完善财政分配机制。有财政分配而无有效的分配机制，这是我国长期以来包括十年改革中所存在的一个突出问题。从现实情况看，中近期要把建立和完善两个方面的财政分配机制，摆在改革的重要议事日程之上。主要是：（１）补贴机制的改革与转换。目前我国用于各种补贴的财政所费已约占财政总支出的１／３左右。其数额之大、比重之高，在世界各国也是少见的（西方国家的财政补贴总额一般不超过财政收入的２％，苏联东欧国家除波兰外亦不超过２０％），其中又尤以各种消费性的价格补贴为最，且有继续膨胀之势。促成消费性价格补贴的机制转换，除了实行“暗转明”的改革，提高财政性价格补贴的透明度以外，还可考虑把长期以来仅仅只对消费者实行的单向补贴，改变为既对消费者又对生产者实行的双向调节性补贴，以达到既抑制消费又增加供给的目的；同时把对一切消费者实行“普惠制”式的食品价格补贴，改变为有条件的区别性补贴，即只对其中的低收入者进行社会福利性补贴，以期收到既减少国家财政拖累，利用补贴杠杆调节社会收入结构的功效，又能保证低收入者的基本生活需要，使其实际生活水平不致下降。（２）建立和不断完善财政的投资机制。特别是对其中的经营性或营利性投资，要做到有偿使用、周转使用，形成滚动式的基金性投资使用制度，改变长期以来由于无偿投资，非保值性、增值性投资给国家财政造成的巨大投资压力。
三、“化解”财政支出的压力。比如通过改笼统的单式预算的办法为复式预算的办法，使产生财政赤字的范围和可能性缩小到建设性、经营性财政支出方面，以制约其他方面的支出膨胀冲动；通过对企业工资、预算性工资、社会福利性工资等的区别对待、分别处理，以减轻国家在工资支出上的压力；通过医疗、抚恤、退休、扶贫等支出的统筹管理、基金式周转使用等方面的改革，缓解国家财政的“净投放”压力；通过乡镇企业的以工补农、以工助农作用，减轻国家在农副产品调价上的补贴负担等等，都是使财政压力得到有效“化解”，并相应提高其改革承受能力的好办法。
四、通过配套改革增强财政实力。诸如把一部分国有小企业实行改制拍卖，把一部分国有住宅出售给非全民所有制的企业或城镇居民，逐步推行城镇土地使用权的有偿期限转让等。仅是这三项改革措施，就可使国家财政得到一笔相当可观的收入，从而大大提高其改革承受力，并为减轻今后在相关方面的财政支出压力带来诸多裨益。