关键在于严格执法——改革十年立法与执法述评 [复制链接]

第5版(国内专页（政治·法律）)
专栏：

十年立法，成果显赫。尽管法制还不健全，但更多见的是有法不依而不是裁决无据——
关键在于严格执法
——改革十年立法与执法述评
本报记者　苏宁
　　　　大量立法的十年
１９７８年，刚刚从恶梦中醒来的１０亿中国人，从最高决策者到普通老百姓，无一不为十年浩劫中“无法无天”所造成的灾难所震颤。于是，加快立法、完善法制很快被提上了议事日程。
据统计，１０年来，除现行宪法外，全国人大及其常委会共制定了８２个法律，通过了２０个修改、补充法律的决定和４０个有关法律问题的决定。此外，国务院制定了９００多个行政法规，各省、自治区、直辖市制定了１０００多个地方性法规。
加上经过修改、补充的前３０年制定的２３个法律，我国已有１０５个法律，覆盖了刑事犯罪、婚姻家庭、财产继承、合同纠纷、食品卫生、文物保护、药品管理、环境保护、矿产资源、森林保护等几十个领域。因此，早在两年前，全国人大常委会法制工作委员会一位负责人就向新闻界宣告：“我国在政治生活、经济生活、社会生活的基本的、主要的方面已经是有法可依了，过去那种长期无法可依的状况得到了根本的改变。”
　　　　有法可依不等于有法必依
法治社会要求人们的一切行为都有规范，仅在生活的主要方面做到有法可依，当然是远远不够的。现在的问题是：一方面存在无法可依，另一方面现有的法律却得不到贯彻实施。
１９８３年７月，我国第一部食品卫生法开始试行。法律是颁布试行了，但是，生产销售变质食品、出售病害猪肉、被污染粮食等现象仍随处可见。湖北省武汉市近年来食物中毒事件持续上升，１９８６年全市发生食物中毒事件１８起，１９８７年发生３０起，１９８８年１—７月，全市发生食物中毒事件１９起，中毒人数６００余人。武汉市食品生产经营单位约有４１００多家（不包括无证经营的个体饮食户），而食品卫生监督人员只有１０８人。即使每人每天检查监督一个单位，一年也不能把每个单位跑一遍。
１９８７年１月１日，《中华人民共和国土地管理法》开始实行。在土地法实施前的１９８５年，一年减少耕地２３００多万亩，１９８６年减少１６００多万亩；实施《土地管理法》后的１９８７年，土地仍减少了１２００万亩。现在我国人均占有耕地不到１．４亩，比１９４９年的人均２．７亩少了近一半，不及世界人均数的１／３。在全世界２６个人口在５０００万以上的国家中，我国人均耕地占有量排倒数第３位。一位土地管理干部说：“我们虽然有了《土地管理法》，但执法比立法还难。许多领导干部至今没有真正感到土地问题已经威胁到我们的生存，这比土地本身给我们发出的危险信号还要危险。”
《森林法》是这１０年中最早颁布的一个法律。但从１９７９年２月公布试行以来，南方乱砍滥伐、哄抢林木事件却始终未能得到有效的制止。１９８７年大兴安岭一场森林大火，又烧掉了贮木场存材８５．５万立方米，过火受害林木３９６０万立方米。据林业部的同志介绍，按照《森林法》的规定，用材林的消耗量必须低于生长量，因此国家规定的年采伐限额是１．５６亿立方米，林业部门发证采伐数也是一亿多立方米，但是实际上每年全国消耗木材３．５亿立方米左右。无证采伐这近两亿立方米木材的，国营、集体、个人都有，而北方国营森工企业突破限额滥伐林木的数量，要大于南方乱砍滥伐量。
江西一位地委领导在某县一次三级干部会上说，“你们这个县是吃木头的县，工业以木头为原料，农民以砍木头为生。经济要上去，农民要富裕，就是要砍字当头。什么森林法，你们不要管那么多。”这位领导的话，具有不小的代表性。
我国现有全国重点文物保护单位５００处，国家级历史文化名城６２座，省级重点文物保护单位３４００余处。１９８２年１１月，我国公布实施了第一部《文物保护法》。６年多来，文物保护工作的成绩却不尽如人意。去年８月３０日，文化部部长王蒙在全国人大常委会上报告《文物保护法》实施情况时说：“据１９８７年不完全统计，全国文物博物馆单位共发生盗失案件８６起，被盗文物８８５件，发案率比１９８６年上升７７％，文物被盗数上升１倍。有的省文物主管部门只有三四个人，相当多的地县没有文物机构和专职文物干部。”
　　　　症结究竟在哪里
对我国现有法律的执行情况，曾有人作过一个悲观的估计：仅有２０％的法律得到了贯彻实施。尽管对这个估计是否准确，法律界有不同意见，但是，目前普遍存在有法不依，这是大家认同的。至于造成这一现象的原因，则又众说纷纭。
有人认为现有的法律本身不够完备，有的规定得过于原则，不便执行；有的法律之间互相矛盾，造成部门之间推诿扯皮；有的没有规定具体罚则，或与刑法不衔接，威慑力量不大。
全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任魏耀荣则认为，上述问题是存在，但并不是造成有法不依的主要原因。执法部门不严格执法，甚至自己就不遵守法律，政府主管部门，各级领导机关无视法律，甚至公然违法或包庇纵容违法行为，这才是造成有法不依的主要原因。比如《土地法》公布以后，大部分群众滥占土地的现象得到了制止，现在滥占土地案件，主要是一些干部非法批地、带头占地盖房造成的。一个地方只要领导开了头，滥占土地就容易迅速成风。
魏耀荣说，还有一个重要原因：有的部门把法律视为工具，用以约束别人，甚至有时候拿起来“治”人，不需要时束之高阁，很少想到自己也有依法办事的义务。
国务院法制局监督检查司干部赵威，对造成有法不依、执法不严、违法不究现象的原因，又有一番见解。他认为目前存在的有些部门执法人员违法乱纪，领导干部以言代法、以权压法等，说到底是人的素质问题，应从制度上加以解决。典型的例子是现在不少管理部门雇佣临时工维持工作，而这些人靠收管理费养活，这从客观上就无法保证他们能够做到公正执法。
赵威认为，我们的立法机构现已比较健全，监督机构也不能说没有，但职能却没有很好发挥。有的地方有时也进行执法大检查，但往往不脱于“运动式”的窠臼。现在的政府监察部门主要是从政纪的角度，而不是从法律的角度进行监督。
许多部门、许多人把加强法制等同于“快快立法”，似乎法一立出来，就大功告成。这容易使人联想起一次人大常委会上，一位委员发出的疑问：“我们立法到底是干什么用的？是供人看的，还是让人遵守执行的？”