试论行业协会与行业管理的关系 [复制链接]

第6版(理论研究)
专栏：

　　试论行业协会与行业管理的关系
田耕
我国经济体制，正经历着由行政协调机制向市场协调机制转换的时期，政府对工业管理的职能，正在由部门管理向行业管理转化。与此相适应，行业协会这个新事物也在中国大地上生长起来。本文就行业协会与不断发展的行业管理的关系，进行一些探讨。
现代社会的行业协会这种民间组织，是西方国家商品经济发展的产物。它在日本、美国、西德等经济发达国家很普遍，作用很明确，工作也很规范，而在我国却是近些年来随着经济体制改革的展开和深化而出现的新生事物。人们对它的性质、功能、职责范围、工作方法等有许多不同的看法，尚在探索之中。目前一方面随着改革的深入，权力的下放，管理机构的精减，以及各级政府职能的转变，各行业都积极筹备组建这样那样的行业协会；而另一方面已经成立起来的行业协会，有不少在开展工作中却陷入了困境，要人没人，办事没钱，说话没人听，工作推不动，许多急需开展的业务活动，却开展不起来。为什么会出现这种现象呢？这要从中国具体条件下的行业协会与行业管理的关系以及我国经济体制的变化来分析。
一、我们是社会主义国家，我们的所有制是以全民所有制为主的多种成份，行业协会作为行业管理的一种组织形式，即使在行业管理上能够承担大量的任务，也不能包揽所有的行业管理工作。我国行业管理的实施，还要依靠两种形式：一是政府主管部门的“归口管理”，二是行业协会。由于目前我国经济运行的动力，仍主要来自行政机制，市场发育不成熟，企业没有自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的能力，自然使行业协会缺乏足够的“内聚力”，缺乏“权威性”。
二、虽然由旧体制下的部门管理转为行业管理，是经济发展的必然趋势，也是我国经济体制改革的方向，但是，实践证明，行政管理意味着权力，意味着可以从企业收益的再分配中得到利益，因此，行政部门自觉不自觉地对维持自己管辖范围的行政管理感兴趣，很容易把自己职权范围内的领域作为例外而不放权。对中央下放权力的决定，大题小作，多说少做，在行动上表现很谨慎，很迟钝，迈步很慢、很小。在经济领导层中，有一些人从理论上是主张权力下放和扩大市场作用的，但考虑到物资短缺、市场不稳，就又过分强调社会主义经济下强制协调、行政协调手段的不可避免，采取观望等待态度，实际上延缓了改革的进程，使下面的工作进展困难。
三、旧体制的惯性也制约着向行业管理的转化。长期以来，我们搞的是部门管理，部门管理的传统观念、传统方法是根深蒂固的，习惯于用钱、用物来管理企业，不习惯于用政策、用经济杠杆等间接方法去引导企业的发展。在现在这种双重体制的影响下，全面实施行业管理不会没有一些矛盾和困难。这说明，推行行业管理，加强行业协会的作用，同实现经济运转机制的转轨一样，都要经历一个比较长的过渡时期。
根据以上的分析，我们在行业管理模式的选择上，要注意两个特点。一是新旧体制过渡时期的行业管理模式要与改革中的经济体制的总特征相适应，目前还不能忘掉行政协调的动力特征；二是由于我国地域辽阔，各地区的经济发展水平和改革深入的程度不平衡，各行业的技术装备水平又千差万别，必然呈现出多元化的特征。在行业管理上要根据不同特征的行业、不同情况的地区，确定采取不同的模式，不能搞“一刀切”。大体说来，可有以下三种模式：
（一）“主体型协会”模式：以行业协会为主承担行业管理任务，国家赋予协会实行行业管理的基本职责的权力；协会在一定的范围或程度上接受国家的监督和指导；协会不依附主管部门，其管理人员通过一定的方式从企业招聘。权力的行使要体现民主性，它有两种表现方式：一是常规式，对一些经常可能出现的问题或管理事项，定出实施或处理的章程或规定，经会员大会通过后，颁布执行；一是非常规式，即对一些不常见的或难以预料的问题或事项，召开临时会议进行决定和处理。它具有相对的独立性，经费来自所服务的企业。
（二）“辅助型协会”模式：由政府的管理组织代表国家行使行业管理权力，而把协会作为一个“智囊团”或“信息库”，大量的基础性工作由协会完成。协会的经费，一部分来自企业，一部分由行政补助。
（三）“政府型”模式：由政府组建政府的行业管理组织，对全行业进行管理。这种管理组织，既是权力的行使机关，也直接从事一般的检查、监督、协调等全行业的管理工作和行业性服务工作；对于技术性较强、难度较大的工作（如规划、技术、行业改革的研究、产品标准的拟订），可委托有关事业单位或召集有关方面专家、学者、技术骨干、企业代表共同商议提出对策，最后由行政上颁布执行，并可定期召开行业代表大会部署工作任务。
“协会型”模式更多地体现了民主性和科学性，比较适合已经组建了协会或组建协会有一定基础的地区和行业。随着改革的发展和市场机制作用的增强，企业要求联合的“向心力”在增长，因此，“协会型”模式有比较广泛的适应性，符合改革的方向。现在已经组建的行业协会，一般还属于“辅助型协会”模式，应积极创造条件，有计划地转变为“主体型协会”，以便更主动地开展行业管理活动。还没有组建起协会的行业或地区，由于人员、经费或其他条件的限制，还只好采用“政府型”模式。但这种形式政企不分，政事不分，官民不分，容易大事小事一把抓，犯官僚主义，对调动企业的积极性不利，不是发展方向。
行业管理模式是经济体制的函数。在国家对经济管理由集中的行政机制为主转为以利用市场机制为主，并且有比较完善的对经济进行间接协调的机制以后，行业管理也要作相应的改变。到那时，国家除了对少数有关国计民生或是有战略意义的行业和企业实行直接控制外，在行业管理方面将主要靠行业协会来承担。政府则通过制订产业政策，运用经济手段和经济立法，从更高的层次上对经济进行宏观管理。在企业自愿前提下组织起来的行业协会，它的功能就在于在经济体制中补上横向融通的机制，在宏观管理与微观经济之间架起一座顺畅的桥梁。通过这个“桥梁”，可以纵横结合地制订和实施行业发展的中长期规划，抑制重复建设和重复引进，使经济协调发展，结构趋向合理；通过这个“桥梁”可以加强同行业之间的技术交流与生产协作，发挥先进技术的综合效益；可以互通信息，传播经验，协商解决行业内部矛盾，组织一致对外的外事活动；可以增强行业工作的“透明度”，从而使微观和宏观决策更民主、更科学、更有效。