推动农业宏观管理的改革 [复制链接]

第5版(国内专页（经济）)
专栏：怎样突破徘徊——农业发展问题讨论

推动农业宏观管理的改革
曾衍德　陆贵生
随着经济体制改革由农村转向城市，由农业转向工业，新旧经济体制摩擦加剧，宏观经济环境恶化，也给农业发展带来新的矛盾。所以，农业徘徊要从体制改革中找原因。
农村经济是一个规模宏大、结构复杂的经济“大系统”，也是国民经济体系中的一个重要方面，目前，实施的国民经济的部门化管理，使农业处于不利地位，现在与农业有关的部门包括计划、财政、银行、化工、商业、粮食、外贸、轻工、工商、税务、物价、供电等，在国家计划指导下，相当程度上左右着资源的配置。新旧体制转换，有计划商品经济的发展，使按旧方式活动的部门行为有了新的行为，部门、行业利益与行为缺陷使工农两大部门矛盾日益尖锐。本来农户和国家都期望部门对农村经济的发展起积极支持和推动作用，并为农户承担部分经营风险，但在部门自身利益的推动下，难以做到；而农户反过来又以其变幻不定的经济行为使部门无所适从。在农业投入中，有些承担物资、资金供应任务的部门，不能正确处理本部门利益与农业发展大局的关系，为了自身利益，将物资、资金集中转向那些见效快、利润高的行业；有的还参与农资转手倒卖，甚至随意抬高物价、以劣充优，克扣农民，从中牟取暴利，使国家对农业的投入计划不能如数、如期实现。更有甚者，有些职能部门在农产品和农业生产资料市场短缺的情况下，为着所谓“内部合理”的利益，向农民伸手要好处。由于这些行业、部门具有垄断地位，经营利益和风险不统一，其营利行为使农业报酬低这一问题强化了，影响农业的发展。另一方面，国家利益地方化倾向又促使地方政府向非农产业倾斜。地方财政包干之后，由于财政对地方的压力，使他们产生了短平快投资和高产值、高速度抓财政收入的动力，农业这一基础产业的发展则靠中央投资补齐。从而，驱使“城市偏向”更加突出。地方政府对农业的投入，充其量也只是解决自给自足，往往关心财政收入眼睛向下看，发展农业目光集中向上，县里希望省里增加投资，省里希望中央增加投资，农业的地位更加削弱。农民感到伤心的是：过去部门与农民发生利益冲突时，政府能够出来为农民讲几句公道话，现在变了，政府往往站到财政收入这一方面。农民的利益与政府的利益不直接，而部门的利益与政府的利益是绞在一起的。这是部门干预政府行为总能奏效的一个内在原因。
农业管理的“大锅饭”体制把担子死死地压在国家身上。比如，粮食管理体制，原有的统购统销是中央政府对8亿农民，现在的合同定购仍然是中央政府对8亿农民，只是购销流通量不同，地方政府不承担责任。粮食的余缺调剂，至今没有打破地方吃中央“大锅饭”的局面，也没有改变调入地区“吃”调
出地区的不合理状况。一方面是中央财政困难，另一方面无论是粮食主产区还是调入粮地区，都不愿支付增加供给的费用，发展粮食生产仍是中央的事。中央要调粮给缺粮省，就得花钱，已采取了建设“钱粮挂钩”的商品粮基地等形式。财政“分灶吃饭”与农业“大锅饭”相悖的管理体制不理顺，各级政府发展农业的积极性，就不可能根本地调动起来。
农业走出困境，结束徘徊，必须从根本上改变农业发展的宏观环境。在社会主义商品经济新秩序的构造中，强化以“农业倾斜”的政府行为、部门行为的新体制，建立政府对国民经济宏观管理和调控的约束机制，帮助农业逐渐摆脱被公开和隐蔽索取的局面，是农业走出徘徊的高层次措施。
首先，应该摆正工农两大产业的关系。工农业关系问题，是以农业为基础发展国民经济的核心问题。这个问题我们始终没解决好，往往是农产品供应不足时，就强调农业的重要性，相反，就不那么重要了，在新的形势下有进一步恶化的可能。人口膨胀，资源减少，优先发展农业已经成为摆脱不掉的任务。能否像解放初期“优先发展重工业”的国民经济发展战略及构造的相应经济管理体制那样，把优先发展农业作为国民经济发展战略，改革目前的经济管理体制，确保农业这个基础部门和弱质产业的发展。在这个战略目标下，其次就要重新构造农村宏观管理体系。经济体制改革初期，只强调兼顾中央、地方、部门、生产经营者的利益，而没有建立起一种约束机制，以致造成行为不规范，经济秩序混乱，农业与其他部门之间的矛盾愈演愈烈，难以协调。为此，重新构造适应农村经济发展新格局的宏观管理体系成为农村第二步改革的任务，这应包括消弱政府部门条条对地方块块的干预；消弱中央对地方的财政投入，促使地方伸手向中央要钱要物观念淡化；重新调整国家与地方的财政关系，逐步改变中央向地方要钱，再以中央投资形式返回给地方的无效循环。农业问题的核心是粮、棉、油生产与流通，可否改中央一级管理为二级管理，省际间农产品的流动实行合同制，中央政府改掉“家庭主妇”的角色，以法律来规范地方、部门的活动和行为。中央的农商管理部门密切合作，制定生产、流通合一的规划及管理规范。第三，改革财政体制，解决农业“大锅饭”问题。财政包干对旧体制是一种改革，但随之带来了地方、部门意识。如果仅增加地方财政留成，不把农业的包袱分解到地方，其留成利益仍然用不到农业上，其结果工业与农业的矛盾在地方化财政目标驱动之下更加尖锐。目前财政与农商部门的结合点是合同定购部分，在推进农业分级管理之后，把合同定购部分连同财政分解到消费省市。允许地方政府对农产品的购价、销价、农用物资销价、农产品加工制品销价等方面，在一定幅度内有自行调节的决策权。中央在放权的同时，强化地方政府的行为规范，把发展农业的财政以法律的形式规定下来。
（作者为农业部干部）