乌兰夫与民族区域自治 [复制链接]

第6版(文件·报告·回忆录)
专栏：

乌兰夫与民族区域自治
李贵
乌兰夫同志与世长辞了，但他毕生为之奋战的事业将永远铭刻于各族人民的心中。
乌兰夫同志作为党的民族工作的杰出领导人和卓越的民族领袖，他的名字，是同我国的民族工作，特别是同我国的民族区域自治制度紧紧地联结在一起的。只要回顾一下我国民族区域自治制度的形成、发展和逐步完善的历史，就可以鲜明地显示出乌兰夫同志从理论到实践对我国民族区域自治制度作出巨大贡献的光辉历程。
一、建立第一个民族自治区
内蒙古自治区是我国的第一个民族自治区，始建于1947年5月1日。许多老同志都知道，这是乌兰夫同志同从延安来的一批蒙汉各族战友，根据党中央的指示，把马克思列宁主义民族理论和我们党的民族政策与内蒙古的实际相结合，团结蒙古族各阶层的革命力量，在排除万难中所创建起来的。在我国少数民族聚居的地方实行区域自治，维护国家统一和民族团结，这是党中央、毛主席的决策。但是，实行民族区域自治究竟从何着手，民族区域自治的具体内容和组织形式是什么，这是由乌兰夫等同志首先从内蒙古试点起步的。
抗日战争结束后，内蒙古的政治形势，也同全国一样，十分错综复杂。这里面临着特殊的国际环境，面临着国内革命和反革命之间的殊死争夺，还面临着蒙古民族内部各派政治势力之间对于本民族发展道路问题的不同选择和意见分歧。根据党中央的指示，乌兰夫等同志从领导和发动内蒙古人民开展自治运动着手，于1945年11月25日在张家口召开了内蒙古各盟旗代表大会，决定成立内蒙古自治运动联合会，乌兰夫同志当选为自治运动联合会执行委员会主席。自治运动联合会是中国共产党领导下的团结内蒙古各民族各阶层人士的统一战线性质的群众革命团体；在新的革命政权成立以前，它还是一个具有一定的政权性质的组织。实际上，它正是在自治政权成立以前的过渡政权。在深入发动群众开展自治运动的过程中，乌兰夫同志按照党中央的指示，坚持中国共产党的领导，坚持民族区域自治政策，坚持国家的统一，反对分裂，成功地召开了两次在内蒙古革命史上有着重要意义的会议：一次是1946年4月3日在承德举行的“四·三”会议，团结了内蒙古的一切革命力量，将内蒙古东部和西部的自治运动统一起来，极大地推动了自治运动的发展，使内蒙古迅速出现了在中国共产党领导下的团结统一的新局面。另一次是1947年在乌兰浩特举行的被称为“五·一”大会的内蒙古人民代表会议，正是在这次大会上通过了《内蒙古自治政府施政纲领》和《内蒙古自治政府暂行组织大纲》，选出了临时参议会，并经临时参议会选出内蒙古自治政府，乌兰夫同志当选为自治政府的主席。正是这个“五·一”大会宣告了我国第一个民族自治区的诞生。内蒙古自治区的诞生，为尔后成立的中华人民共和国正确解决民族问题创造了一个范例。
“五·一”大会所颁布的自治政府的施政纲领和组织大纲，针对我国民族关系的基本特点和内蒙古地区的历史和现实情况，第一次具体地规范了中国共产党所主张实行的民族区域自治制度的主要内容：第一，自治政府是以蒙古民族为主体，联合区内各民族的民族团结的政府，是蒙汉各民族各阶层的区域性的民主政府，这个自治政府实行“高度自治”。第二，自治政府以内蒙古各盟、旗为自治区域，是在统一的中国之内实行自治，内蒙古自治区是中国的组成部分。第三，自治政府及所属盟旗政府实行民主集中制的组织原则，由蒙古族及其他各族人民选举参议会，参议会是权力机关；由参议会选举自治政府，自治政府是内蒙古的“最高行政机关”。第四，自治政府有权建设和发展内蒙古人民的军队（这是在当时解放战争正在进行的形势下决定的，以后演变为宪法和民族区域自治法关于建立维护地方治安的公安部队的有关条文），有权发展经济事业和教育文化事业，以及在不抵触中国革命政府法律范围内，“得制定公布单行法”等。内蒙古自治政府的成立，使中国共产党的民族区域自治政策变成了现实，自治政府的施政纲领和组织大纲的规定，使我国的民族区域自治制度初具规模。
二、创造和总结实行民族区域自治的丰富经验
乌兰夫同志既是国家的民族工作领导人之一，还特别是内蒙古自治区的主要的党政军负责人。从1947年到1966年的近20年间，内蒙古自治区的民主革命、社会主义改造以及各项建设事业，都是在乌兰夫同志的组织和领导下进行的。内蒙古自治区创建于解放战争的硝烟和复杂的政治环境中，发展、壮大于全国解放初期的困难条件下。乌兰夫同志坚持从内蒙古地区的民族特点和地区特点出发，克服重重困难，创造性地执行和实践党的民族区域自治政策，把马列主义毛泽东思想和内蒙古的实际相结合，团结并带领全区蒙汉各族人民群众，在社会主义革命和建设中，取得了重大胜利，在如何实行民族区域自治问题上创造了丰富的经验。
乌兰夫同志十分重视总结内蒙古实行区域自治的经验，也很重视全国其他相继建立起来的自治地区的经验。在乌兰夫同志主持内蒙古的工作期间，对自治区的大规模工作总结有过三次，第一次是1952年根据中央民族事务委员会的统一部署，总结内蒙古自治区成立五周年的经验；第二次是1957年总结自治区成立十周年的经验；第三次是1966年着手总结自治区成立二十周年的经验，因为“文化大革命”的发生，这次经验总结中途停顿下来。内蒙古自治区，曾于1957年为党中央和国务院确认为全国的模范自治区，这里的经验，对于充实和逐步完善我国的民族区域自治制度，起了重要作用。
内蒙古实行区域自治的经验，同全国其他民族自治地方的经验一起，先是集中地体现在1952年制定的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》中。在1952年8月8日向中央人民政府委员会所作的《关于中华人民共和国民族区域自治实施纲要的报告》里，乌兰夫同志根据内蒙古自治区和全国各自治地区的经验，对什么是中国的民族区域自治问题，自治地区的民族组成问题，自治地区的自治机关和自治权利问题，以及自治地区内的民族关系和上级人民政府对自治地区的领导原则等问题，作了科学的论述。所有这些都用国家的法律固定了下来，成为国家的民族区域自治制度的最基本的内容。譬如，1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》只原则地规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治”，对于什么叫民族区域自治，当时还没有作出具体说明。在乌兰夫同志的上述报告中明确地提出：“民族的区域自治是毛主席运用马克思、列宁主义解决中国民族问题的基本政策。民族的区域自治是中华人民共和国领土之内的、在中央人民政府统一领导下的、遵循着中国人民政治协商会议共同纲领总道路前进的、以少数民族聚居区为基础的区域自治。依据这个总原则和大前提，一切聚居的少数民族，都有权利实行民族的区域自治、建立自治区和自治机关，按照本民族大多数人民及与人民有联系的领袖人物的志愿，管理本民族的内部事务。这就是少数民族当家作主的权利。”这些内容已分别在《民族区域自治实施纲要》的有关条文中作出了规定。
十年浩劫对民族区域自治的破坏，使乌兰夫同志痛感全面总结和肯定党的民族区域自治政策的重要。他大力促进和主持召开了1979年的全国边防工作会议，并代表党中央、国务院作了重要报告，严肃地重申了党的各项民族政策，特别是民族区域自治政策。1981年，在庆祝中国共产党成立60周年之际，乌兰夫同志又进一步总结了建国30多年来实行民族区域自治正反两方面的经验，发表了《民族区域自治的光辉历程》一文，系统地、全面地论述了3个问题：一是党的民族区域自治政策是正确解决我国民族问题的基本政策；二是推行民族区域自治的成效和教训；三是坚持实行民族区域自治，为完成新时期的新任务而奋斗。这是中共十一届三中全会以来，从理论上全面论述民族区域自治的重要论著，对坚持民族区域自治制度具有重要的指导意义。文章的许多精辟论述，一直为民族理论界许多同志所称颂。譬如，对我国为什么只能采取民族区域自治政策，而不能采取其他办法的问题，乌兰夫同志从我国民族关系的六个方面的特点，深刻地作了论证。这些特点是：第一，中央集权的统一国家长期存在，是实行区域自治的历史基础；第二，民族错居杂处和相依共存的状况，是实行民族区域自治的有利条件；第三，鸦片战争以来中国的社会性质和国际环境，决定了民族联合是民族解放的前提，维护国家统一是确保民族自由的前提；第四，统一的无产阶级政党的正确领导，形成了在统一国家中实行民族区域自治的核心力量；第五，各民族人民长期的共同革命斗争，创立了实行民族区域自治的政治基础；第六，资源分布和经济发展的不平衡性，决定了在统一国家中实行民族区域自治是实现民族共同繁荣的重要保证。根据以上六个方面的条件，乌兰夫同志指出：在我国实行民族区域自治，是“历史的抉择”，它“合乎国情，顺乎民心”。
三、对民族区域实行法制建设的贡献
乌兰夫同志十分重视我国的民族法制建设。前面已经提到，1947年内蒙古自治区成立时期所颁布的我国最早的一批自治法规，就是在乌兰夫同志主持下制定的。建国初年，内蒙古自治区人民政府就根据本地的实际情况，颁布过一系列单行法规，譬如1951年3月的《内蒙古自治区人民政府关于人事管理上的几项暂行规定（草案）》；1951年7月的《内蒙古自治区婚姻登记办法》；1953年7月的《内蒙古自治区1953年牧业税暂行条例》以及同年的《关于内蒙古自治区各级人民代表大会代表名额的规定》等。1954年《中华人民共和国宪法》颁布以后，经全国人民代表大会常务委员会批准，1955年11月很快就颁布了《内蒙古自治区各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》。这是我国民族自治地方按照宪法规定所颁布的第一个单行条例。
十年浩劫的灾难，使乌兰夫同志深感民族法制不健全给各少数民族带来的严重危害。1980年10月，在第五届全国人大民族委员会第二次会议上，乌兰夫同志作了《认真做好民族立法工作》的重要报告，全面论述了民族立法工作的重要性，号召各级干部要重视民族立法工作。乌兰夫同志明确指出：“我们所要做的民族立法工作，是加强民族团结、巩固祖国统一和促进民族繁荣的立法工作，是社会主义法制建设的重要方面。”他还具体提出民族立法工作包括三个方面的内容，即：“第一是关于保障聚居的少数民族享有充足的自治权利的立法，第二是关于保障散居的少数民族成份享有平等的民主权利的立法，第三是关于保障少数民族享有平等地参与管理国家事务的立法。”在这个报告中，乌兰夫同志强调指出：民族立法工作要坚持实事求是，要切实保障少数民族的平等权利和自治权利；他还特别强调要维护有关民族问题的社会主义法制的权威，这就要求民族法律法规必须有足够的明确性和严肃性，要求加强民族法制的宣传和监督。
乌兰夫同志特别重视民族区域自治的法制建设。在上述《民族区域自治的光辉历程》一文里，乌兰夫同志深刻地论述了加强民族区域自治法制建设的重要性。他指出：“多年的教训告诉我们，没有完善而健全的社会主义法制的保障，民族区域自治政策是很难落实的。我们现在加强民族区域自治的法制建设，是要用法律来确认民族区域自治政策的要求，并且由国家机关以强制力来保证民族区域自治政策的贯彻执行。只有加强了民族区域自治的法制建设，加强民族法制宣传，并坚决按法律规定办事，才能真正落实民族区域自治政策。”乌兰夫同志强调指出：加强民族区域自治的法制建设工作，“既是当务之急，也是久安之计”。
乌兰夫同志认为，1952年颁布的《民族区域自治实施纲要》对建国初年推行民族区域自治起了重要作用。但是，这个法律中的有些内容已经不能满足当前的需要了，他认为我们国家迫切需要在总结30年来推行民族区域自治的经验的基础上，根据当前的新情况，制定出一项关于民族区域自治的新的法律。《中华人民共和国民族区域自治法》就是由乌兰夫同志向党中央和全国人大常务委员会倡议制定，并由他主持起草的。自1981年至1984年的4年间，乌兰夫同志从民族区域自治法起草班子的组成、草案的结构和条文的安排、每一阶段起草工作计划的部署，座谈会的召开，以及如何广泛征求各方面的意见等等，无不事事躬亲。1981年夏，乌兰夫同志在北戴河养病期间，带领起草小组人员随他工作。在整整一个月内，他每天上午都主持起草会议，一面讲述他对民族区域自治政策的丰富经验和宝贵意见，一面仔细听取起草人员对这个法的构思，让到会同志畅所欲言。民族区域自治法的最早的基础就是在这一段工作中形成的。在这个法提交全国人大常务委员会审议时止，共起草过17稿，每一稿都经过乌兰夫同志逐条逐句推敲。民族区域自治法，是国家调整民族关系的重要的基本法，在起草过程中要协调各方面的关系，统一各方面的认识，无论工作量和难度，都是很大的。许多重要问题的解决，以及一些重要条文的撰写，是由乌兰夫同志亲自出面与有关同志商定的。为制定民族区域自治法，乌兰夫同志不顾年高体弱，孜孜不倦，真可谓是鞠躬尽瘁。
民族区域自治法颁布以后，乌兰夫同志又为这个法的宣传教育和贯彻实施，作了大量大量工作。他多次写文章，作报告和发表电视谈话，大声疾呼，宣传民族区域自治法，推动民族区域自治法的贯彻实施。
让我们以认真贯彻民族区域自治法，做好民族工作，加速民族地区经济文化建设事业的发展，实现各民族的共同繁荣，来纪念乌兰夫同志。