对民族自治地方的工作必须依法办事——纪念《民族区域自治法》实施五周年 [复制链接]

第4版(综合)
专栏：

对民族自治地方的工作必须依法办事
——纪念《民族区域自治法》实施五周年
阿沛·阿旺晋美
民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项重要政治制度。这项解决我国民族问题的政策和制度，是马克思列宁主义普遍真理同中国民族构成的具体情况相结合的产物，是毛泽东思想的重要体现。
自1947年5月1日内蒙古自治区这第一个民族自治地方创立以来，40多年的历史证明，实行民族区域自治是符合中国国情的，是解决我们的民族问题的唯一正确的制度。正因为它是正确的，几十年来它总是遭到国内外敌人的攻击、污蔑和破坏。十年浩劫期间，林彪、江青两个反革命集团就曾千方百计地要取消和破坏民族区域自治制度。极少数顽固坚持西藏独立的分裂主义分子，妄图分裂祖国的统一，要以所谓“西藏独立”来取代西藏自治区。在最近发生的北京反革命暴乱中，也有人针对民族区域自治制度，宣称要解决“西藏问题”以及其他问题，“就必须建立一个多党政治的联邦式国家”，他们要用所谓“联邦制”来取代我们的民族区域自治制度。这些敌对势力的所作所为，从反面提醒了我们：在中国，要坚持国家的统一、民族的团结和各民族的共同繁荣，就必须坚持实行民族区域自治。
民族区域自治法是坚持四项基本原则的法律，是坚持民族自治地方要改革开放的法律，是坚持要集中一切力量进行社会主义现代化建设，促进各民族共同繁荣的法律。要认真实施这样的法律，有赖于我们的国家机关的广大干部的马克思列宁主义民族理论和民族政策、法制水平的提高，有赖于无产阶级民族观的树立。应该说，近些年来，全国上下普遍地削弱了马克思列宁主义民族理论和民族政策的教育，许多干部，包括一大批新提拔到领导岗位的干部，不熟悉民族政策和法制，特别是不懂得民族区域自治政策和民族区域自治法在我国政治生活中所居的重要地位。一个时期以来，资产阶级民族主义思想有所滋长，特别是在有些出版物和文艺作品中，不断出现一些污辱少数民族、破坏社会主义民族关系的内容。所有这些，都是贯彻实施民族区域自治法的严重的思想障碍。我们必须从中吸取教训，加强马列主义民族理论的研究和宣传教育，加强民族政策、民族法制的宣传教育，为认真实施民族区域自治法扫除思想障碍。
我们的民族区域自治制度，是由宪法所确认的。1984年六届全国人大第二次会议所通过的《中华人民共和国民族区域自治法》，对我国的民族区域自治制度作出了基本的规范。这个法律的颁布实施，标志着我国少数民族实行区域自治，我们的国家机关对民族自治地方的工作，进入了一个已是基本上有法可依，必须依法办事的阶段。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“要使各民族真正实行民族区域自治”。在今天，坚持使各少数民族真正实行民族区域自治，必须是坚持按照民族区域自治法办事，这是今天我们这个多民族国家的各级国家机构的广大干部所应树立的一种重要的必不可少的法制观念。
民族区域自治制度，从政治上说，最根本的是两条：一条是我们这个多民族国家的国家结构形式，不是“联邦制”，而是单一制，全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院即中央人民政府是最高国家行政机关，是由中央国家机关实行对全国的统一领导；另一条是各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方不是“邦”，不是“加盟共和国”，而是一级地方行政区域，自治机关是国家的一级地方政权机关，各民族自治地方，都是国家不可分离的部分，都要服从国家的统一领导。民族区域自治法对这两个根本问题作出了具体规定，并进而既对国家如何领导、管理和帮助民族自治地方作出了规定，又对民族自治地方的自治机关依法可以行使的自治权作出了规定；既对国家如何保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利作出了规定，又对民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行，以及积极完成上级国家机关交给的各项任务作出了规定。就是这些规定从政治上和法律上维系着国家的统一和民族的团结。民族区域自治法颁布实施5年来，它已在广大的少数民族心目中扎下了深根，他们把这个法律视为国家和本民族的根本利益的结晶，他们已把这个法律的贯彻实施，同国家的前途、民族的命运和本身的利益紧紧地连接在一起。这样一个深深扎根于广大少数民族群众之中的重要法律，如果得不到认真贯彻实施，国家的统一，民族的团结就没有保障；如果国家对民族自治地方、对各少数民族不能依法办事，就将是在一个根本性的问题上失信于民，失信于少数民族。这一点，我们的国家机关，我们的国家干部，必须足够的重视。
在建国以来长期推行民族区域自治的工作基础上，5年来全国各地实施民族区域自治法所规定的有关政治方面的条款，应该说是成绩显著的。首先，自民族区域自治法颁布实施起到建国40周年，国务院和有关省、区采取了积极措施，新建立了49个自治县，使一大批聚居的少数民族，其中包括一些新恢复民族成份的满族、土家族等的聚居地方，实现了长期要求实行自治的愿望。其次，按照民族区域自治法的规定，各民族自治地方都在自治机关的民族组成上，体现了实行区域自治的民族当家作主，管理本民族内部事务权利的精神；民族职工在当地职工队伍中所占比例，5年来各民族自治地方普遍地有所提高。第三，许多民族自治地方的人民代表大会都在依法制定自治条例和单行条例，一些多民族省的人大常委会或人民政府，在制定贯彻实施民族区域自治法的地方性法规或行政规章。到1989年9月底，全国已有20个自治州、38个自治县颁布了自治条例；已有6个多民族省颁布了实施民族区域自治法的规定。这一系列民族区域自治法的法制配套工作，是实施民族区域自治法和完善民族区域自治制度的重要措施。民族区域自治法所规定的有关政治方面的条款的认真贯彻实施，有利于边疆地区的稳定，有利于全国安定团结局面的形成，有利于调动各族人民发展生产、繁荣经济文化建设事业的积极性，这是显而易见的。
但是，在贯彻实施民族区域自治法所规定的有关政治方面的条款，也还存在不少问题，目前比较突出的有两个方面：一是有一些民族自治地方的边界存在纠纷，至今尚未解决，加上有的民族自治地方区划变动时，事先协商不够，致使一些少数民族感到自治权利得不到尊重。二是五大自治区制定自治条例的工作，由于种种原因至今一个也还没有正式颁布施行，这既涉及到自治区的自治机关如何依法行使自治权的问题，也涉及国务院有关部委如何根据自治法的精神和民族地区的特殊情况采取必要的特殊政策和措施，尽一切努力促进自治区加速经济文化发展的问题。五大自治区都希望全国人大常委会和国务院大力帮助和支持自治区尽快制定他们的自治条例。
民族区域自治法的重要的时代使命，是用法律保障各民族自治地方加速经济文化建设事业的发展，促进全国各民族的共同繁荣。为了保证这项重要历史使命的顺利进行，民族区域自治法在财政、经济和文化教育上都是从两个方面作出规范的：一方面是规定民族自治地方的自治机关在财政、经济和文化教育上可以依法行使的自治权；另一方面又规定上级国家机关对民族自治地方进行经济文化建设的领导原则，从财政、物资和技术等方面的帮助措施以及在民族自治地方开发资源照顾当地经济利益的办法。因此，民族区域自治法关于财政、经济和文化教育方面所规定的条款的实施，既要依靠各自治地方依法正确地行使自治权，又要依靠各上级国家机关依法履行自己应尽的职责。民族区域自治法这些方面的贯彻实施，只是民族自治地方“一头热”是不行的，必须是“两头热”。在这个问题上，民族区域自治法实施5年来，从上级国家机关一方来说，主要是从国务院来说，对五大自治区和三个多民族省，无论是从财政、物资和技术等方面都给予了不少的支持和帮助，特别是对西藏自治区的支援，国家是尽了很大的努力的。但是，自治区和多民族省的同志认为：民族区域自治法实施5年来，无论从对民族自治地方经济工作的领导方法、对民族自治地方的财政管理体制，以及对在有关自治地方开发资源的办法等等，基本上还是沿袭民族区域自治法颁布以前的作法，没有依法采取必要的新的措施。譬如，不从民族自治地方的实际出发，对民族自治地方的决议、决定、命令和指示同一般地方“一刀切”的现象，仍严重地存在；开发利用民族自治地方的资源如何照顾好当地的利益，至今仍是“老大难”问题；在对民族自治地方的财政支持上，也还没有作出比较完善的规定。而且由于实行沿海战略，使得民族自治地方社会经济的发展与内地及东南沿海地区的差距在日益扩大；在对外开放政策上，对东南沿海大胆放手，放权让利也较多，而对东北、西北以及西南内陆边疆民族地区，则开放不够，政策卡得较死，使这些民族地区难于发挥自己的资源和地理优势。对这一系列问题，民族自治地方反映较多。在1988年的全国民族团结进步表彰大会上，陈俊生同志曾代表国务院宣布了支持少数民族地区经济发展所采取的一系列“必要措施”，是国务院保证实施民族区域自治法的重要步骤，当时很受到全国各民族人民的热烈欢迎，各民族自治地方都对这些措施的落实寄予很大希望。时过一年多，虽然国务院各职能部门作了很多工作，但仍有许多具体问题未能落到实处。民族自治地方的同志希望认真落实这些措施。
应该说，在领导、帮助和支持民族自治地方的经济文化建设事业上，许多多民族省和自治区，对他们所属的自治州、自治县，都在努力依照民族区域自治法的规定，做了大量工作，并已取得了显著的成就。首先，如前所述，已有四川、云南、甘肃、青海、广东、湖北等省颁布了关于实施民族区域自治法的具体规定，体现了对所属民族自治地方坚持从实际出发、注重民族自治地方的特点的领导原则，体现了对民族自治地方从财政、物资、技术等方面的支援以及放权、让利的精神。其次，好几个多民族省，在协助所属民族自治地方起草和审批自治条例上，下了很大的功夫。在这方面，云南、贵州、湖南、甘肃等省，尤为突出。民族自治地方制定自治条例，既是依法行使自治权的一项重要内容，又实际上是在民族自治地方全面实施自治法，行使自治权的重要的法律保障。从已颁布施行的自治州、自治县50多个自治条例的内容看，它们都从本地的实际条件出发，规定了切实可行的生产建设方针，结束了长期以来某些脱离实际致使经济发展缓慢的作法；它们都从本地民族构成的特点，对自治机关的民族组成，规定了既突出主体民族的地位，又有利于各民族的团结的干部配备原则。各地已颁布的自治条例和单行条例，正在逐步实施。几年来各地制定自治条例和单行条例的民族法制建设工作，以及已经颁布的自治条例和单行条例所起的作用，应予充分肯定。民族区域自治法颁布以后，吉林省委、省政府决定，将在延边朝鲜族自治州的省属18个企业，全部以承包形式下放给自治州管理，无论盈利的、亏损的企业，其中包括全省有名的利税大户都一起下放。这批企业下放以来，效果是好的，落实了由自治州全面管理本地方经济建设的自治权，加强了自治州各族人民的责任心和主动精神，而且有利于自治州对全州经济的统筹安排，有利于保护和合理开发利用自然资源，有利于采取特殊政策和灵活措施增强企业活力。这批企业下放自治州以后，利税翻了一番，无论对自治州还是对国家都有利。我们应该从吉林省实施自治法的经验中得到有益的启示。
许多民族自治地方反映，民族区域自治法关于经济方面的自治权的规定比较原则，难于具体贯彻实施。无庸讳言，民族区域自治法关于经济问题的某些条文是规定得比较原则。这是由于各民族自治地方的情况差别很大，难于规定得太具体；也由于民族区域自治法颁布的1984年，我国的经济体制改革还刚刚起步，经济政策上的许多问题有待进一步总结经验，不宜于一下子规定得太死。从各地的实践经验来看，为便于贯彻实施民族区域自治法，确实需要国务院制定具体实施民族区域自治法的细则或办法，尤其是关于经济问题的规定，很需要在国务院的有关规定中加以具体化。这是民族自治地方当前对贯彻实施民族区域自治法的一个最迫切的要求。江泽民同志《在庆祝中华人民共和国成立四十周年大会上的讲话》中强调指出：“要加强民族区域自治的法制建设”，这完全符合全国各族人民的心愿。我认为国务院有关部委制定民族区域自治法的实施办法，应是加强民族区域自治法制建设的当务之急。
江泽民同志在少数民族地区扶贫工作会议上的讲话指出：“《民族区域自治法》是我国实行民族区域自治制度的科学总结，要认真组织实施。”民族区域自治法的认真贯彻实施，关系到国家的统一和民族的团结，关系到我国各民族的共同发展和共同繁荣。让我们共同努力，为切实实施民族区域自治法，为做好民族自治地方的各项工作，多作贡献。