逐步提高财政收入在国民收入中的比重 [复制链接]

第6版(理论研究)
专栏：

逐步提高财政收入在国民收入中的比重
郑琦
财政收入在国民收入中的比重，是指国家财政通过各种分配手段，直接筹集来自国民收入所体现的全社会新创造价值的多少。这个比重在很大程度上说明了国家集中财力规模的大小，是反映国家财政地位与作用的重要依据。建国以来，我国财政收入在国民收入中的比重，一直在30％以上，近几年来却出现了持续下降的局面，到1988年，财政收入在国民收入中的比重已从1978年的31.9％下降为22％，10年降低了近10个百分点。与世界上其它国家相比，不仅低于消费型财政和福利型财政的发达资本主义国家（一般为30％—60％），也低于苏联和东欧一些国家（一般为60％以上），甚至低于发展中国家的平均水平。这与我国政府所担负的职责和保持经济持续、稳定、协调地发展是极不适应的。由于财政收入在国民收入中的比重逐步下降，在经济运行中的宏观调控能力逐渐减弱，以至在经济工作中积累下许多问题和困难。党的十三届五中全会确定，要逐步提高国家财政收入在国民收入中的比重，这是多年来经济改革与发展的实践经验总结。
财政收入在国民收入中的比重下降问题，是多年形成的，原因也是很复杂的。从宏观决策角度看，首先是经济结构不合理。在产业结构方面表现为，农业这个基础很薄弱，投入不足，劳动生产率提高缓慢，跟不上国民经济发展和人民生活的需要；加工工业发展过快，基础工业严重滞后，造成产业的不平衡发展，形成发展的“瓶颈”；原材料、能源、交通运输业供给严重短缺，一方面使大量的机器、设备无法有效利用，另一方面严重制约了整个社会经济的发展。在投资结构方面表现为，争相上项目，大搞基建，造成非生产性投资大大高于生产性投资，同时重复生产、重复建设又造成大量的资源浪费，进一步加剧产业结构的不合理，加剧了各行业、各地区的经济发展与原材料、能源、交通运输业供不应求的矛盾。在企业组织结构方面，由于重复生产、重复投资，我国同类企业过多，难以形成规模效益。这种经济结构的不合理，是造成我国经济比例失调和有效供给不足的原因。我国的财政收入是建立在经济发展基础上，随着经济的发展而增长的，但在结构不合理的情况下，发展速度越快，带来的问题和矛盾也越多，后果也越严重。一方面加剧了物资的总量短缺，另一方面现有的设备利用率很低，经济的宏观效益和微观效益都很差，财政收入不能与国民收入的增长而同步增长。
其次，制约财政收入增长的另一个重要原因，是企业的经济效益较低。这几年全社会固定资产和流动资金的投入，平均每年增长16％左右，而国民生产总值的增长却没有达到这个水平。科技进步和劳动生产率不断提高所形成的必然趋势，是国家经济增长一般高于投资增长。比如在1951年至1980年间，美国工业投资额年增长2.7％，工业生产增长3.8％，日本为11％与11.4％，苏联为8.2％与8.6％。我国企业效益不高的另一表现，是资源消耗过大，投入与产出的比例较低。据统计，我国每年的资源投入相当于法国的4.8倍、日本的4.6倍、巴西的4.3倍、印度的1.4倍，但产出却很低，只相当于日本的1／4左右。1988年预算内国营工业可比产品成本上升12.3％，亏损企业的亏损额上升26.6％。
其三，国民收入分配过分向企业和个人倾斜，分散了国民收入的初次分配。近几年在放权让利和减税让利的思想指导下，国民收入分配格局发生了重大变化，国家财政所得减少了，劳动者个人和企业集体所得增加了。1988年是我国经济过热增长的年份，在产值、销售收入和企业实现利润大幅度增长的同时，集体企业上缴国家的所得税仅比上年同期增长3.8％，地方预算内国营企业却比上年同期下降9.5％。1986年国营企业上缴所得税、留利和还贷占实现利润的比例分别为45％、36％、19％，1987年则分别为38％、40％、22％，1988年分别为29％、45％、26％，1989年1—7月分别为19.4％、56.5％、24.1％。在上缴国家财政下降、企业留利增长的另一面，是职工个人收入的不正常增长。据北京市统计局统计，1988年全市人均工资收入占全部现金收入的比重只有59％，就是说收入只有一半来自工资性收入，另一半则来自其它各项工资外的奖金等收入，以致造成消费基金大幅度增长。
其四，伴随经济环境严峻和经济秩序混乱，对税收环境与秩序产生了不利的影响，以法治税的工作受到干扰。首先是地方政府部门越权减免税收的情况比较普遍。有些地方政府从发展本地经济出发，强调特殊，任意搞变通；有些企业主管部门为了本系统、本行业的发展，片面强调企业生产经营困难，忽视国家的利益，把一些地方越权减免税的做法视为“经验”加以推广。其次是偷漏税问题严重。据统计分析，目前企业的偷漏税面在50％以上，个体户和私营企业的偷漏税面要在80％以上。从1985年到1988年，我国已连续搞了四次大检查，共查出违纪金额和偷税漏税440亿元。尤其严重的是，某些纳税人竟然对抗税务机关和税务干部的依法征税工作，抗税案件时有发生。由于以法治税工作受到干扰，一部分财政资金撒漏和流失，该征的税收未能及时足额征收上来。
提高财政收入在国民收入中的比重，在治理整顿中要坚持贯彻国务院制定的国家产业政策，大力调整产业结构和投资结构，提高企业的经济效益，完善分配体制，加强税收的征管和以法治税工作。为此，我认为可以考虑在下列几个方面调整税收政策，加强税收工作。
第一，逐步改变对固定资产投资中的土建投资征收的建筑税，使之有利于产业结构和投资结构的调整，增加财政收入。在税率的设计上要体现产业政策，按照产业发展序列的要求对不同投向的投资，实行不同的差别税率。在税收的征管上要实行源泉控制的办法，在审批投资项目的同时办理纳税，避免税收的跑冒滴漏。
第二，完善现行个人收入调节税，逐步把按综合收入征税改为按分项收入征税。对有关工资以外的收入，如承包转包收入、劳务报酬收入、专利转让收入等，都按次征收，并相应建立个人收入申报制度，对偷漏税者施以重罚。在生产发展和提高劳动生产率的基础上，进一步改进现行的奖金税和工资调节税，调节和控制国民收入分配过分向个人倾斜和消费基金的过快增长。
第三，确定国有资源的价值实体地位，逐步扩大资源税的征收范围，改变目前国有资源无偿使用的状况，增加财政收入。同时要研究现行资源税的征税办法，把按超率累进征税改为实行从量定额、价外征收的办法征税。还可考虑下放一部分征税权，允许地方政府根据本地资源条件和调控需要开征地方资源税。
第四，治理税收环境、整顿税收秩序，强化以法治税，堵塞跑冒滴漏。要按照国务院确定的“税法必须统一、税权不能分散”的原则，认真清理越权减免税，严格制止偷税漏税；推行税收征管改革、改变现行一员到户、征管查一人负责的征管办法，建立税款征收、税务管理和纳税检查相分离的征管模式；赋予税务机关必要的征管权限，尽快建立税务治安机构，健全税务检查机构，试办专门的税务法庭，成立税收复议委员会等。