我国救灾体制改革的探讨 [复制链接]

第6版(理论研究)
专栏：

　　我国救灾体制改革的探讨
张德江
自然灾害的存在，是不依人们的意志为转移的客观现象。随着经济的发展和科学技术进步，人类虽增强了抗灾能力，但还不可能消灭灾害。救灾工作是关系到国计民生的一件大事，世界各国都极为重视。我国救灾工作面临的形势如何，怎样改革，是必须认真研究和解决的一个问题。
　　　　我国的灾情
我国地域辽阔，地理气候条件十分复杂，自古以来就是一个自然灾害频繁的国家。据邓云特《中国救荒史》记述：自公元前１７６６年至公元１９３７年的３７０３年间，我国共发生各种自然灾害５２５８次，平均约６个月一次。仅民国１４年（１９２５年）蜀省饥馑，受灾达８０余县，饿死和流离失所者不计其数。在旧中国漫漫长夜里，各种自然灾害给人民造成了物质财富的浩劫，使无数生命被吞没，留下了无穷的痛苦和悲哀。
新中国成立后，党和政府十分重视救灾工作，积极开展灾害预报、预防和抗灾救灾、灾后恢复活动，有效地减少了灾害损失。据统计，建国４０年来，我国在农、林、水利、气象方面的基本建设总投资共１０７４．９４亿元。仅兴修水利一项，１９５２—１９８６年，国家财政的投资累计达６３０亿元，整修、新建堤防、圩垸、海塘２０．４万公里，修建水库８．３万座，总库容４５０４亿立方米。国家直接用于解决灾民生活的救灾救济费累计达１７０亿元，调拨救灾口粮２０００多亿公斤。从近几年的情况看，国家每年都拿出了近１０亿元资金和大批物资用于救灾，基本保证了灾民能够安度灾年。
我国的救灾工作虽取得了巨大的成就，但是平均每年仍有６亿多亩农作物、２亿以上人口遭受各种自然灾害的袭击。一般年份，因灾少收粮食约２００亿公斤以上，倒塌房屋３００万间，死亡５０００—１００００人，直接经济损失约２００亿元，大灾之年损失约４００亿元。救灾问题，仍是摆在我们面前的一项长期而又艰苦的任务，任何时候都不能掉以轻心。
　　　　现行救灾体制存在的弊病
我国现行的救灾体制是５０年代形成的。几十年来，这种体制发挥了重要的作用。但是，随着改革的深入和商品经济的发展，现行救灾体制已不适应社会和经济发展的需要，暴露了不少弊端，主要表现在：
１、与国家的财政状况不相适应。现行的救灾体制，核心是国家出钱救灾。不管大灾小灾，不管地方和农民的经济情况如何，一遇灾害便向中央要钱，资金渠道单一，经费严重不足，矛盾越来越突出。
２、与现行财政体制不相适应。传统的救灾体制，建立在中央统收统支财政体制之上，而现在财政实行“分灶吃饭”。在这种情况下，救灾经费仍由中央财政大包大揽，既加重了中央财政负担，也不符合分级负责的精神。
３、与农村经济体制改革不相适应。现行救灾体制是在过去农村集体经济基础上建立起来的。除了国家扶助外，集体经济发挥了重要作用。在原有经济基础上，一个生产队如果南山遭灾，北山丰收，可以互相调剂；而现在，农村实行联产承包责任制，遇到同样情况，便出现“丰收归自己，救济靠国家”的问题，权利与义务极不对等，不利于培养群众的自我保障意识。
４、与农村社会保障的实际需要不相适应。随着农村商品经济的发展，农民的个人财产已有了相当的积累。今天一个中等农户的财产与十年、二十年前一个中等农户的财产不能同日而语。所以，对绝大多数人来说，自然灾害尤其是特大自然灾害带来的将不仅仅是生活上的暂时困难，更重要的是加大了经济上的风险，需要更高层次的社会保障。而现行救灾体制的出发点，是只管基本生活，不管生产，保障层次和标准都比较低。因此，尽管近几年国家每年都要拿出大量资金用于救灾，但由于被破坏的生产条件得不到必要的资金补偿，往往连简单再生产都难以恢复，满足不了广大农民的要求。
５、与物价上涨情况不相适应。这几年生产、生活资料价格上涨，救灾款却没有相应增加。在这种情况下，不仅无力为灾民提供基本生产保障，而且在保障灾民基本生活方面也面临越来越严重的困难。
以上情况说明，现行救灾体制必须改革，必须根据新的情况建立新的救灾体制。
　　　　救灾体制改革的根本出路
党的十一届三中全会以来，民政部门在救灾领域进行了一系列改革探索。如，从１９８３年起，在全国６个省、自治区试行了救灾款包干，把无偿救济与有偿救济结合起来；救灾与扶贫相结合，变“输血”为“造血”等等。这几项改革，取得了较好效果。但由于这些改革主要是方法上的改进，仍然没有解决现行救灾体制的弊端。
１９８７年初，民政部门把保险机制引入救灾领域，开始在７个省的９个县进行农村救灾合作保险试点。１９８８年扩大到２７个省、自治区、直辖市的８２个县，１９８９年扩大到１０２个县，收到很好的效果。
救灾合作保险是社会保障的一部分。简单地说就是以传统救灾项目（农作物、农房、耕畜、劳动力意外伤亡四大类）为险种，以保障灾民的基本生活和恢复生产为目的，以取之于民、用之于民、不盈利为原则，变国家拿钱救灾的单一渠道为国家、集体和个人共同集资的多渠道，调动几个积极性，增强救灾的经济实力，使救灾体制成为维护灾区社会秩序、稳定农业生产的有效机制。实践证明，建立救灾保险新体制是我国救灾改革的根本出路，与现行救灾体制相比，具有明显的优越性。
——有利于克服救灾救济单纯依靠国家的弊病。开展救灾合作保险后，救灾资金由国家、集体、个人共同筹集，改变了救灾仅靠国家出钱的状况，增强了公民的防灾意识和整体观念。
——有利于增强救灾实力。开展救灾合作保险，拓宽了资金来源渠道。１９８６年冬至１９８８年底，８２个试点县筹集保险资金８６００多万元，相当于国家应拨给这些县救灾款的３倍，不仅及时解决了灾害造成的生产、生活问题，而且还储备了近５０００万元的救灾基金。据有关部门推算，救灾合作保险全面推开后，全国１５亿亩耕地、２亿多农户、大量的耕畜，如果每项按最低保率计算，一年就能筹集６０亿元保险资金，相当于国家救灾款的６倍。有这样雄厚的资金做后盾，灾后补偿能力将得到极大的加强。
——有利于救灾工作更加准确科学。开展救灾合作保险，由于受到经济责任的制约，理赔兑现需要准确的灾害损失依据，查灾计灾必须严肃认真，实事求是，这就能够有效地防止粗估冒算、贪污挪用、优亲厚友等不正之风。由于救灾合作保险核算单位和资金管理为县、乡一级，灾害发生后可以迅速理赔，这又增强了救灾工作的及时性。
——有利于解决社会分配不公问题。我们国家大，各地经济、地理环境差异悬殊，在农民中存在着明显的级差收入。建立救灾合作保险体制，实际是利用国民收入再分配的手段，调节丰收和遭灾地区的收入差距，调节同一地区丰年和灾年的经济收入，以丰补歉，以富补穷，国家和农民共同承担灾害风险，使救灾工作更加行之有效。
从世界上许多国家救灾发展历程看，他们初期也都是依靠国家财政拨款，实行国家救灾的办法，遇到过我们目前所面临的问题。苏联、美国、日本先后从２０年代、３０年代、４０年代开始，办起了社会保障性的农业灾害保险。目前已有５０多个国家采取了农业保险的办法，解决救灾问题。由此可以看出，救灾走保险之路，也是世界各国在同自然灾害进行斗争中创造的共同经验。
那么，中国存在开展救灾合作保险的可能吗？从两年多的试点情况看，回答是肯定的。农村实行联产承包责任制以后，农民经济收入显著提高。１９８９年，农村人均收入已达６０２元，多数农民具备了参加救灾保险的承受能力，并有要求建立共同抗御灾害风险制度的强烈愿望。救灾合作保险代表了我国救灾改革的方向，深受广大农民的欢迎，必须坚定不移地搞下去。
开展救灾合作保险，能够从根本上克服权利与义务不对称的状况，使国家在救灾工作中处于更加主动的地位，站在更高的层次，发挥更大的作用。但是，救灾合作保险也不是万能的，保险并不能完全代替国家的救灾职能。全国救灾方针政策的制订，全国救灾工作的宏观指导，灾害的预防，以及重大灾害发生后的紧急抢救、转移、安置，灾后组织生产生活恢复等，仍然需要依靠国家的指导和支持。
　　　　搞好救灾体制改革的配套建设
救灾工作是包括防火、抢救和恢复等多种项目的综合体。要保证救灾改革的整体效益，就必须下功夫抓好其配套建设。
——加强救灾战略研究。据有关专家估计，从现在起到２０００年，我国水、旱、地震等重大灾害的综合经济损失将超过２０００亿元以上。这样巨大的经济损失，没有充分的思想准备和理论准备是不行的。救灾工作是一项长期任务，必须有长期的对策。而目前我国救灾工作存在着顾眼前多，想长远少，缺少总体规划和宏观设计，各有关部门没有形成救灾的有机整体，救灾理论、救灾组织、救灾装备一直处于滞后状态等问题，这与救灾工作面临的形势任务很不适应。要使救灾工作更加积极主动，必须重视救灾战略研究，充分发挥整体效益。
——搞好灾害预测预报。实践证明，正确的灾情预报，能带来巨大的经济效益。１９７５年海城地震，由于短临预报成功，减少伤亡约１０万人，减少各种经济损失４０多亿元。要充分利用卫星监测等现代化科技手段，加强灾害的预测预报的准确度。同时，要逐步建成救灾信息网络，配备必要的设备，特别是受灾频繁地区，要建立抗灾救灾紧急通讯系统，保证遭灾时联络畅通，现场情况清楚。
——增加灾害防御工程投入。建国以来，我国在进行经济建设的同时，也在抗旱、抗震等自然灾害防御方面投入了大量资金，取得了显著的效果。这说明，创造物质财富是效益，减轻自然灾害造成的损失同样也是效益。在我国，发展农业生产不能忽视减灾因素。但是从总体上看，我国各种灾害防御水平仍然较低，人们的防灾意识普遍不强。唐山地震，一个百万人口的大城市顷刻变为废墟，大兴安岭火灾连烧多日。对这样可能发生的大灾，需要平时做好准备，改善灾害防御条件。近几年，原有的工程设施逐年老化，新的防灾设施建设没有跟上。今后，应继续增加防灾方面的投入，真正做到有备无患，把灾害减少到最低程度。
——建立专业救灾队伍。目前我国的救灾工作，实际上是搞人海战术。这种救灾方法，无论从人力物力上，都造成了极大的浪费。我国是一个多灾的国家，有必要建立一支专业化救灾的队伍，并给予特殊装备。同时，借鉴国外利用民防组织救灾的经验，使我国救灾工作更科学，更迅速，更有效。
——加强救灾工作的法制建设。目前，我国救灾立法几乎还是空白。因此，应尽快制定有关法规，对灾害等级、任务职责、物资保障、奖励惩罚等作出明确规定，使救灾工作有法可依，逐步走上法制化的轨道。