加强基础设施建设刍议 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：探索与商榷

　　加强基础设施建设刍议
基础设施仍然是我国社会经济发展中的一个薄弱环节。它是关系“八五”时期国民经济持续、稳定和协调发展的大问题。但是，能否加快基础设施建设，关键在于能不能保证基础设施建设的投资。为此，本文就改进我国基础设施建设资金的筹集以及基础设施的经营与管理问题谈点看法。
　　　　基础设施是国民经济持续稳定协调发展的重要物质条件
基础设施一般指能源、交通、邮电、江河流域治理、农田水利建设、环境保护以及供热、供水、供气等基本设施，它是社会经济发展的基本物质条件。从各国的发展经验看，凡是重视基础设施建设的国家，经济发展都比较协调。经济发达国家无一例外地将基础设施的建设放在优先地位。新兴工业国家或地区在经济高速发展时期，也十分重视基础设施的建设。如巴西、南朝鲜一直坚持基础设施和基础产业超前建设的原则，并要求超前系数达到１０％以上。
我国的基础设施建设已取得很大的成就，但从总体上看，目前仍未跟上整个国民经济的发展，并成为制约社会经济发展的重要因素。基础设施运营的紧张和基础工业产品的短缺，使国内市场长期处于不均衡、不协调状态，也使经济改革难以深入展开。我国农业基础设施特别是农田水利建设和大江大河的治理，前三十年成就很大，并由此成为８０年代前期农业大发展的一个重要因素，使家庭联产承包责任制的积极作用能够充分发挥。然而，由于前些年国家投资减少和集体经济对农业基础设施投资和管理的力量急剧削弱，以家庭为单位的生产承包又无力承担和组织大规模的农业基础设施建设、整治和管理，使近几年来农业基础设施日趋恶化，农田成灾率上升，农业生产陷于徘徊不前的局面。因此，加强能源、交通、农业和其它方面的基础设施建设，是今后若干年我国经济建设的重点任务。
　　　　对我国基础设施发展长期滞后的主要原因的分析
我国基础设施建设始终达不到应有的程度，主要是由于基础设施建设的投资比重偏低，投资来源得不到应有的保证。如国外公路、水运投资占全社会投资的比重一般为２０％，我国整个交通运输建设的投资仅占全社会总投资的１３．６％。城市基础设施投资与国民生产总值之比，国外一般为１．５％—４％，我国只有０．１４％—０．８７％。日本战后用于交通运输、邮电通讯、上下水道、城市住宅、环境卫生等公共事业的投资，占全社会建设投资的比重，直到８０年代初仍达３０％左右，从而为日本经济的高速增长奠定了基础。
基础设施建设投资偏低固然与国家财力不足有重要的关系，但是，近些年来，为了克服因人口膨胀而产生的消费需求压力和劳动就业压力，国家不得不将较多的资金用于加工工业的生产建设投资。这种刚性制约结果，造成了基础设施和基础产业的“积贫积弱”与加工工业日渐膨胀的不平衡状态。
现行的财政体制造成的条块利益分割格局，使国家难以集中较多的财力用于大规模的基础设施建设，而地方政府一般又因利低税少，不太愿意投资于基础设施，使其投资方向偏离国家产业政策而向利高税大的加工工业倾斜。
基础设施服务和基础工业产品的价格长期偏低，使基础设施和基础产业部门得不到应有的经济补偿，不能保证投资回收、自我积累和不断发展。运输邮电价格直到近两年才有一定的提高，但某些比价关系仍不够合理。煤炭、石油、电力等产品价格偏低的问题更为突出。某些重要行业因实行包亏政策，在投资建设上陷于被动地位，生产难以为继，后劲越来越小。城市基础设施中的公用事业部分（包括自来水、煤气、热力、公共交通等），由于将它们视为福利事业而实行低价政策，经营者的亏损越来越大，只能靠国家财政补贴过日子，或者拚设备，不用说扩大再生产，连简单再生产也难以维持。
基础设施和基础产业的投资及经营管理权过多地集中由政府承担，使经济效益和社会效益都难以提高。比如，在国外城市基础设施投资一般由中央、地方和社会各筹集１／３左右的资金，由地方或企业集团建设和管理。有些基础设施则由私人集团承建，建成后收费偿还，政府不花一分钱。我国基本上全部由国家包干，由于国家财力拮据，城市维护建设税率又低，城市基础设施和公用事业的维护费用就占城市维护建设和公用事业附加的７０％以上。因此，一些急需的基础设施项目，欠账越来越多，包袱越来越重。
虽然近几年社会集资办基础设施取得了一定的成效，但由于体制上一些问题没有解决，政策不统一，建设资金使用混乱，挫伤了地方、企业和社会集资办基础设施的积极性。例如，有些单位投资购买了某些基础设施的使用权或收益权，往往在建成投入使用后，享受不到应有的使用权和投资回报；有些自筹资金建设的铁路和电力设施，一旦“联网”便失去投资收益的权利；有些自筹资金建设的基础设施，实行商业化经营，但收费标准不一，管理紊乱，造成许多社会矛盾，等等。
　　　　关于保证基础设施建设投资的几点意见
（１）由于基础设施建设规模大、投资多、周期长、经济效益不明显，各级政府特别是中央政府的集中投资仍应占主导地位，但投资方式需要改进。
目前预算内财政资金管理较好，效益较高，但一般都是以直接投资形式用于基础设施项目的建设。建议今后除了继续保持直接的项目投资外，可以通过投资“贴息”形式，发挥预算内资金的“引子”作用，以鼓励、支持各方面建设基础设施的积极性。目前，可以进行试点，先拿出预算内投资资金的１０％用于贴息，９０％用于直接投资，并逐步扩大“贴息”比重，争取在“八五”时期能有３０％用于贴息，７０％用于直接投资。对预算外“自收自支”形式筹集的基础设施建设资金，目前管理不够严格，需要纳入预算管理，并由国家计划指导，但可以单列，这对保证重点建设投资和方向引导都有作用。
（２）进一步改革财政体制、投资体制和信贷管理体制，以保证基础设施建设的资金来源。
今后，要强调地方政府发展基础设施的责任，扩大地方政府在基础设施建设和管理方面的权益。根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，所有权与利益分享。可以通过各种渠道、采用多种手段筹集社会资金，这也是西方国家比较重视的办法。比如，日本为了修建费用巨大的高速公路，采取的主要办法是：①发行建设债券。②依靠国内金融机构和世界银行的贷款。③高速公路和停车场使用收费。④公团的委托事业收入和有关地方公共团体的捐款，或者由法人直接负责社会集资工作。日本在５０年代后期为了发展电力，由大藏省出面成立了电力债券认购委员会，组建了专门的投资公司。意大利在建设资金不足时，也是由国家批准特许权，筹集资金修建收费公路。
银行固定资产投资贷款中，保持一定比例的基础设施投资额度，这也是保证基础设施投资来源的重要手段。１９８８年，运输邮电的基建投资中，国内贷款投资仅占２１．３％，在加工工业畸形发展、产业结构严重失衡的情况下，流动资金贷款是个无底洞。所以，今后要继续压缩加工工业流动资金贷款，尽可能增加基础设施建设贷款。建议国家明确规定各类银行将其资金的一定比例贷于基础设施建设项目。在贷款利率政策上，基础设施建设贷款的利率要适当从优。
（３）适当调整和改革基础设施服务和基础产品的价格，积极运用经济杠杆，保证基础设施投资的增值。
利用治理整顿的时机，调整基础设施的服务价格和基础工业的产品价格，改变目前基础产品和服务价低利微的不正常状况，并使基础设施服务和基础工业产品与加工工业产品的比价合理化。同时，实行优惠的低税政策，保证基础设施经营单位和基础行业的资金利润率等于或略高于社会平均资金利润率，使基础设施能够保本微利，既能得到合理的经济补偿，又可盈利以便再投资，至少要保证投资能按时回收。对于预算外资金用于基础设施投资，可以免征投资方向调节税或能源交通基金。
（４）改革基础设施的经营管理体制，实行国家经营与民间经营相结合的办法。
对现行的基础设施应明确区分哪些是经营性的，哪些是非经营性的。对经营性的基础设施要注意实行多渠道筹资的办法，努力调动社会各方面对基础设施投资的积极性。根据“谁投资谁受益”的原则，尽可能实行商业化经营，有偿使用。国家可以采取分类规范的管理办法，实行标准化分档计价收费。对基础设施建设统一规划，以引导投资方向和提高社会经济效益。加强基础设施的投资管理和经营管理，国家投资的部分由国有资产管理局统一管理，也可以采取国有公营办法，承包给相应的企业集团或投资公司建设和经营。总之，不仅要“投资养鸡”，而且要“养鸡下蛋”，使基础设施不断发展。对非经营性的或不便于实行商业化经营的基础设施，比如大江大河的治理，仍应以国家投资建设为主，集中管理使用。