“小政府　大服务”——山西隰县涉农部门转变职能办服务实体的调查 [复制链接]

第2版(经济)
专栏：

　　“小政府　大服务”
——山西隰县涉农部门转变职能办服务实体的调查
国务院研究室调查组
编者按：隰县“小政府、大服务”的成功尝试很值得重视。他们依托行政机关兴办服务实体的做法，不仅在一定程度上解决了机关长期存在的人浮于事、机构臃肿的问题，而且在不增加人员编制，不多设机构的情况下，就成功地建立了一套为农业开发和农业生产提供各种服务的体系，较好地扭转了很多地方都普遍存在的“农村有事无人干，机关有人无事干”的现象。比起隰县来，一些服务未开展，先忙于扩大编制，增加人员的地方有何感想呢？建议同志们认真读一读这篇调查报告，结合自己的实际想一想，在改革的道路上互相借鉴，共同学习，创造出更多更好的经验来。　　　　　　　　　　　　　　　　　　
隰县位于晋西吕梁山脉南麓山区，总面积２２１．３万亩，８．７万多人，是山西省３５个老贫困县之一。１９８７年，全县农民人均纯收入仅为２４７元，将近８０％的财政开支靠补贴。
然而，仅仅相隔３年，到１９９０年，全县经济已经实现了“４个翻一番”：一是农业总产值比１９８７年增长１．０８倍；二是粮食总产量增长１．６５倍；三是农民人均纯收入达到５０９元，增长１．０６倍；四是财政收入增长１．３４倍。隰县经济发展之快，不仅明显高于周围其它贫困县，在山西全省也是为数不多的县份之一。
隰县经济在短期内取得如此显著的成绩，主要原因是，１９８８年被省定为综合改革试点县之后，坚持从当地实际情况出发，大胆改革县级管理体制，转变涉农经济技术部门职能，通过兴办服务实体，组建农业社会化服务体系，推动了全县粮、油、果、烟、牧等５大主导产业的发展，摸索出了一条通向“小政府、大服务”的新路。
兴办服务实体，适应农村产业开发需要
隰县荒山荒坡多，土地面积大，开发潜力大。全县宜农土地资源共计１９６．３万亩，农业人口人均近３０亩。要发展农牧业，农村第一线人才奇缺，但是县级机关却拥有一大批不同专业的经济、技术人才。不包括教师、医生，全县行政事业单位的干部共有１７３４人，主要集中在县级行政事业单位，其中中等以上文化程度的占６０％。由于体制不顺，“农村有事没人干，机关有人没事干”，形成“大政府、小社会”的畸形格局。
为了发挥县级机关的人才潜力，开发本县的优势资源，从１９８８年开始，隰县围绕粮、油、果、牧、烟５大产业，建立了农技、林业、牧工商、烤烟、果树、农机、科技、农田建设等开发服务中心，以后又建立了人畜饮水开发服务中心。中心实行有偿服务，办成经济实体。形式分为三种：第一种是转变政府管理部门的职能建立起来的，有农技、林业、科技、农机、农田建设５个开发服务中心。与原来的农业局、林业局、科委、农机局、水利局实行“一套人马、两块牌子”。第二种是打破行业界限建立起来的，如牧工商开发服务中心。该中心以畜牧局及下属的牧草站、改良站、育种站为基础，将商业局所属的食品公司、冷库和粮食局所属的饲料公司划过来组建的。第三种是立足于本县资源优势新建的，有果树、烤烟、人畜饮水等开发服务中心。
实行改革３年多来，隰县农村工作出现了前所未有的新气象。县级行政事业单位干部大批转入服务实体，为带动全县经济发展，压缩行政编制，推动县级机构改革，创造了极为有利的条件。
开展系列服务，逐步壮大社会化服务体系
各开发服务中心围绕主导产业，开展产前、产中和产后的系列服务，使社会化服务一开始就建立在较高的基点上。各中心通过乡村分支服务机构，在产前提供良种、信息、技术培训和有关生产资料等项服务，在产中提供栽培、施肥、饲养、植保、防疫等项服务，在产后提供产品收购、加工、储存、运输、销售等项服务；农田建设、农机、人畜饮水等开发服务中心则积极配合，提供农田水利建设、耕地、收割、运输、修筑公路桥梁、生产生活用水等服务。
在开展多种形式的系列服务、健全壮大社会化服务体系的过程中，他们注重把握了以下几点：
——体系建设龙头在县，以县开发服务中心的经济技术力量推动乡村服务工作。由县开发服务中心统筹解决开展服务所需的资金、物资、技术、人员等基本要素，统一承担产品收购、加工、储藏、销售等难度较大的服务环节，统一组织县级科技人员下基层开展服务，为乡镇分支服务机构培训技术骨干，使社会化服务很快在全县范围形成气候并打开局面。
——建立乡村服务网络，以服务网络带动全县农村经济发展。果树、烤烟、牧工商等开发服务中心在乡镇和行政村，分别建立了乡镇分支服务机构和村服务小组，聘请乡村有关领导担任主要负责人。同时，还通过服务网络建设，培育和发展乡村集体经济。
——突出经济效益，以经济效益牵动社会效益和生态效益。首先是保证农户的经济效益，通过服务给农户带来的经济效益要显著高于所缴纳的服务费用。果树开发服务中心根据果树挂果生长周期长、短期经济效益较低的特点，利用果树间隙地搞间种套种，指导农户种植西瓜、粮食、蔬菜等，不仅增加了农户近期的经济效益，而且使社会效益和生态效益都得以体现。
——大面积采用新科技成果，以优质服务成果保证经济效益提高。直接从事产业开发的各个中心通过多种途径，收集和引进适合当地自然条件的畜、禽、烟、果、粮、油新品种和饲养栽培新技术，经过试验后进行大面积推广。果树开发服务中心引进了红富士苹果等优良品种，产品价格比一般品种高出３０％以上，从而提高了在水果市场上的竞争能力，保证了农户收益的增加。
——重视生产基地建设，以试验示范作用提高面上服务水平。果树、牧工商、烤烟、林业等开发服务中心共建立基地１５个，其中果树、烤烟基地４３００亩，养畜基地３．５万亩，３年累计收入１８８万元，明显增强了开展面上服务的手段。
——实行服务承包责任制，以利益关系促进服务工作的高效运行。在县、乡、村三级服务组织之间，在各级服务组织内部，在政府对服务组织之间，都实行了不同形式的服务承包责任制，把服务工作的好坏同服务组织和服务人员的经济利益紧密结合在一起，并从１９９１年开始试行效益工资，有效地调动了全体服务人员的积极性和创造性。由于服务工作成效显著，转入开发服务中心的行政事业单位干部职工的实际收入，一般都不同程度地明显高于其他行政事业单位，从而增强了服务实体的内部凝聚力和对外吸引力。
敢于求实创新，为县级有关机构转向服务实体创造条件
依托县级行政机关兴办服务实体，在现行管理体制下，必然会碰到种种政策问题。隰县运用省、地给予的试点政策，从贫困地区脱贫致富的实际需要出发，敢于创新，创造了县级有关机构转向服务实体所必备的基本条件和外部环境。
（一）如何处理兴办服务实体与各涉农部门的关系。他们的办法是：属于由一个经济技术部门成建制转换职能而建立的开发服务中心，对上管理渠道不变，资金下拨渠道不变。属于从各有关部门抽调人员新组建的开发服务中心，与现行管理体制的矛盾相对较少。难度较大的是以一个部门为依托、同其他部门所属机构联合组建的开发服务中心，如牧工商开发服务中心，则要求各有关部门从有利于全县经济发展的全局观念出发，对行业管理体制进行实事求是的改革，实行优化组合，建成系列化的服务体系。实践证明，这种体制改革不仅适应畜牧业开发的整体要求，而且有利于各个组成单位的自身发展。食品公司在体制改革前连续５年亏损，负债达３１．５万元。划归牧工商开发服务中心后，由于与养畜生产紧密结合，很快恢复了生机。１９８９年和１９９０年除上缴利税和各种开支（包括偿还贷款利息４万多元）外，还盈利１．５万元。
（二）如何处理管理、服务、经营３种职能集于一身与政企分开的关系。目前，隰县开发服务中心兼有管理、服务、经营３种职能，目的是为了更好地开展农业社会化服务，壮大服务实体的经济实力。县委、县政府计划，待服务实体经济实力逐步壮大、能够自负盈亏而较为稳定地实现盈余之后，管理职能需要重新分离出来，服务实体作为真正意义上的经济组织生存下去，在新的基础上实行政企分开。
（三）如何处理行政机关干部转移与同财政脱钩的关系。为了免除转入服务实体的行政事业人员的后顾之忧，隰县采取了一种“无震动转移”的渐进方式，给大家先系上“安全带”，戴上“安全帽”。具体称之为“三变三不变”：一是各部门原来的行政机构不变，中心和机关是“一套人马，两块牌子”，但具体职能有变。二是干部原有待遇不变，但个人实际收入情况有变。在一定时间内，财政原先提供的经费照拨不变，中心增加的收入主要用于改变服务条件，适当解决职工福利，若干年后实现自求平衡。三是参加中心的干部原身份级别不变，但具体工作有变。目前，在各开发服务中心工作的人员已达１４０９人，其中县级涉农经济技术部门及其所属企事业单位的干部职工８１９人，乡镇５９０人。１９９１年各开发服务中心共签订上缴财政３４万元的合同，相当于１７０名行政事业人员与财政脱钩。
经过３年多的实践和探索，隰县已经初步形成了农业社会化服务体系，基本上奠定了一种比较适应农村有计划商品经济要求的新型经济运行机制，对推动全县经济发展产生了出乎预料的良好效应。全县贫困户由１９８７年的５１１７户减少到２２９户，脱贫率达到９６％，长期困扰人们的农民温饱问题普遍得到初步解决。预计到１９９５年，５大主导产业纯收入可达８０００多万元，连同其它工副业和劳务等收入，农民年人均纯收入可达１０００元以上。财政收入也将增加１倍左右。到１９９３年，预计有５００名行政事业人员与财政脱钩，约占县级行政事业单位干部总数的３６％，不仅可以实现每年节约开支１５０万元，县财政基本可以达到收支平衡，而且将在“小政府、大服务”的道路上迈出更大的步伐。