静悄悄发生的重大变革 [复制链接]

第2版(经济)
专栏：

　　静悄悄发生的重大变革
本报记者 蒋亚平
按宪法规定，我国土地分为国有和集体所有。旧的国有土地使用制度的主要特征，一是土地无偿使用，二是无限期使用，三是不准转让。当时，采取无偿使用国有土地的办法，对于节省投资开支、降低产品成本、加快国有工业发展步伐，起到了积极作用。但，在改革开放，加速发展社会主义商品经济的大背景下，旧的国有土地使用制度的弊病，越来越突出：
一是土地浪费严重。不交一分费，不纳一分税，即可无限期使用土地，其必然结果是，各单位在申报建设用地时，宁多勿少，宽打宽用，或占而不用，长期荒芜。二是因为不准转移，城市土地利用结构极不合理，严重影响了城市土地的合理分配和使用效益。一些工厂长期占据城市黄金地带，而市民生活急需的商业建筑却无地安身。三是国有土地实际演变为各使用单位所有，国家所有权徒有其名。许多单位以地换房，以地卖钱，以地入股，应由国家征收的巨额地租大量流失到单位甚至个人手中。四是城市建设资金严重不足，基础设施陈旧、落后，城市面貌久久难以改观。
最初的变革来自我国改革开放的前沿地带——深圳特区。１９８２年，深圳决定对城市土地限期使用，并且向使用者按年收取土地使用费。效果是积极的，从１９８２年到１９８６年，深圳共收取土地使用费近４０００万元。但是，由于大部分土地仍采用传统无偿划拨形式，这笔钱甚至不够偿还深圳市政府基础设施投资一年的利息。
市场的引进是深圳市国有土地使用制度改革的一个根本转折点。１９８７年１２月１日，深圳首次公开将土地使用权作为商品拍卖。这年下半年，深圳共出让三块土地，获得２３００多万元的收入，不仅为深圳市政建设赢来了丰厚的资金，也被誉为“我国土地管理制度在理论和实践上的一次重大突破”。１９８８年初，深圳取消土地使用“双轨制”，宣布任何单位使用土地不再无偿划拨，全特区实行有偿出让制度。
深圳的做法在当时曾经引起一些非议，因为按宪法规定，“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”为支持国有土地使用制度的改革，七届人大一次会议审议宪法修正案，增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款，并将以前不允许出租的规定删去，这样，我国国有土地使用制度的改革终于有了法律根据。
１９９０年５月，国务院又正式发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，同时下发有关文件，规定由国家土地管理局为国有土地所有权代表，主管国有土地使用权出让工作。从此，我国国有土地使用制度的改革开始进入有序、规范的轨道。
由深圳引发的国有土地使用制度的改革，由于各项法律、法规逐步完善，很快在全国推行开来。
在这一改革过程中，引进外资成片开发大片荒地也逐渐成为各地关注的热点。海南洋浦、福建泉州、上海浦东、浙江宁波、大连开发区都在为此做准备。
据对全国２０多个城市的不完全统计，到１９８９年底，城镇国有土地使用权有偿出让达２５０多起，出让面积１０３０公顷，成交总额为９亿元人民币。１９９０年，经济上的效益更为明显。一度沉闷的深圳地产市场仅１９９０年上半年国有土地出让金，已超过１９８９年的总和。最为显著的是福建省，在国务院有关条例和办法颁布后５个月时间里，共出让土地３４７９亩，出让金总额达２．０４亿元。
改革不仅使各地政府获取了城市建设资金，而且对与此相关的有关体制、规定都产生了巨大冲击，传统基本建设审批制度下的“先立项、后批地”变成了“先给地、后立项”；规划部门被要求在土地出让之前就科学、有效地对该地块作出详细规划；以前“地随房走”的观念和做法变为“房随地走”，长期隐藏在房产交易中的地租，通过土地管理部门对一级出让市场的“垄断”和对二级转让市场的管理，将逐步转到各级政府手中；金融部门也面临着开展土地抵押这一风险较大、收益也丰的业务的选择。
国家土地管理局局长王先进告诉记者，国有土地使用制度改革下一步的重点，是解决以前几十年中各单位占用的国有土地使用、转让中的各种问题。这批土地数量庞大，各用地单位已经成为实际占有者和既得利益者。改革的目的之一，就是要通过征收土地使用税、费和管理各种涉及到土地使用权的转让、出租等活动，制止各种黑市、非法交易，把应该属于国家的地租收入装进国库。