实施产业政策的几个问题 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

　　实施产业政策的几个问题
周叔莲　乔仁义
党的十三届七中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中指出：“国家经济管理的主要任务，是合理确定国民经济发展的计划、规划和宏观调控目标，制定正确的产业政策、地区政策和其他经济政策，做好综合平衡，协调重大比例关系，综合配套地运用经济、法律和行政手段引导和调控经济的运行”。实践证明，制定和实行正确的产业政策，对于国民经济持续、稳定、协调发展，对于十年规划和“八五”计划的顺利实施是十分重要的。
产业政策手段的重要性
产业政策一般包括两方面的内容：一是政策目标，这就是政策设计者根据经济社会发展的要求、趋势及政府的某种特定目的而确定的发展指标。二是政策手段，这就是为了实现政策目标针对所处的现实环境而采取的各种措施。显然，对于一项成功的产业政策，正确的目标和有效的手段是缺一不可的。目标不合理或不科学，就会导致政策失误，将经济发展引入歧途。只有正确的目标而缺少有效的手段，目标也不可能实现。
政策手段的重要性已为我国过去经济发展的经验所证实。例如：早在８０年代初我们就提出经济发展由粗放向集约转变的战略目标，但这个转变迄今未能很好实现。早在“六五”计划时期就提出加强交通、能源、原材料等基础产业部门的任务，要求把它们作为重点产业加以优先发展，但近几年这些部门并未优先发展，短缺状态一度不是缓和而是加剧了。上述政策目标未能实现固然有客观原因，缺少一套有效的政策手段也是重要原因。
应该指出，选择政策手段必须充分考虑经济运行的现实环境。广义地讲，经济运行的现实环境是一国经济运动中各种关系的总和，包括体制条件、发展水平、资源状况、文化背景等诸多因素，这些因素都制约着政策手段（以及政策手段配套）的选择。在不同的体制条件下，同样的手段将会产生不同的效应。西方市场经济条件下使用的手段，在我国目前体制下则不一定有效。我国在双重体制共存的相当长的一段时期内，组织实施产业政策将面临两项重要任务：一是根据我国现行的体制现状，设计出既不同于过去传统体制又不同于今后有计划商品经济体制的政策手段和不同政策手段的配合。二是根据产业发展的要求，尽量减少双重体制摩擦，不断完善现有体制，并将改革引向深入。这是当前治理整顿要解决的问题，也是设计９０年代产业政策要解决的问题。
确保基础产业部门优先发展所必需的资金
现在，人们已普遍认识交通、能源、原材料等基础产业部门必须优先发展。如何才能确保基础产业部门优先发展呢？
一个关键问题是要确保这些部门有必要的投资。为了确保基础产业部门优先发展所必需的资金，需要适当提高中央一级的投资能力。从理论上讲，在价格趋于合理以及跨地区投资的行政障碍逐步消除的条件下，基础产业部门投资比例偏低的状况就会发生变化。但考虑价格改革短期内难以完全到位，而且区际间的要素流动涉及到很多复杂问题，短期内也难完全解决，在这种情况下，中近期内适当提高中央一级的投资能力是必要的。这就要求：一方面，提高中央财政收入在整个财政收入中的比重；另方面，适当集中信贷资金的使用。对于怎样提高中央财政收入比重有两种观点：一种主张实行分税制，一种主张调整地方财政包干的基数和比例。分税制是财政体制改革的方向，但由于它不仅涉及中央与地方的收入分配关系，而且涉及国家与企业的利益格局，近期内难以顺利实施。近期内有可能实行的是对地方财政包干的基数和比例进行适当调整，使中央的投资能力与其目前承担的投资任务相适应。现在固定资产投资中信贷资金的比重相当高，但由于层层切块包干，资金使用严重分散。为了保证基础产业的投资，也有必要使分配信贷资金的权限更多一点集中于中央一级。
中央和地方之间要实行合理分工。从改革的要求看，基础产业重大项目的投资完全依靠中央决不是方向。从近期看，要求大幅度提高中央财政收入的比重，相应地减少地方政府财政收入的比重也有困难。因此，在基础产业的投资上中央和地方应该实行合理分工并密切配合，以保证基础产业优先发展所必需的资金。中央投资应当集中在地方无力承担、规模效益高的大型和特大型项目，包括跨地区的铁路、公路干线、重要港口和邮电设施，大型能源和原材料生产基地。由中央投资承担的项目不能过多，而要同国家的财力相适应。有些项目可以由中央和地方共同投资，或者由地方合办。例如，在西部能源开发上，中央投资应集中在创造交通条件方面，能源建设项目则可由各省集资合办，有些项目也可由地方单独承办。同时要注意吸收企业的投资，发挥企业在基础产业建设中的作用。
目前我国东部地区的一些省市投资能力较强，而这些省市发展基础产业受到自然资源的限制。中西部地区发展基础产业有比较丰富的自然资源，但缺少资金。为了将社会资金吸引到基础产业部门，还必须解决不同省区间的跨地区投资问题。应该研究，可否通过股份制来筹集资金，使之成为吸引地方资金发展基础产业的一种形式。近几年，不同省市之间跨地区投资有了初步发展，但规模还很小。应当进一步探索发展跨地区投资的途径，从产品分配、利税分享、管理权限、产权保障等方面促进跨地区投资迅速发展。还要有步骤地推进价格改革，提高能源、原材料、交通等部门产品和劳务的价格。这样做将产生多方面的积极影响，例如，可以鼓励地方政府向基础产业投资；可以抑制由于价格偏低产生的不合理需求，提高能源、原材料的使用效率；可以减少财政补贴，有利于财政收支平衡。
加强对技术进步的宏观调控
在研究我国产业结构的现状和问题时，人们比较注意部门间数量比例不协调，而对技术落后和技术结构失调的状况往往注意不够。事实上，我国产业发展中技术结构存在的问题和部门间比例失调的问题同样严重。我国基础产业相对“短缺”，从表面看是这些产业供给不足，而与工业发达国家相比，我国能源、原材料的生产总量并不算低，而利用效率很低。我国单位能源和钢材创造的国民生产总值大大低于发达国家。可以说，部门间的失调实质上是技术水平和结构落后的外在表现。
克服我国长期存在的工业技术发展低水平循环要从两方面努力：一是通过经济改革增强企业追求技术进步的动力，并从经济运行机制上解决企业发展的体制环境问题。这就要深化企业改革，完善市场机制。二是通过国家在宏观层次上的有效干预，弥补体制之不足，形成有利于技术发展的政策环境。在我国当前情况下，选择正确的政策手段对于技术进步具有特殊重要的意义。我国企业技术改造的任务十分迫切，而由于体制和政策方面的原因，无论从资金上还是从技术力量上看，企业技术改造都面临着困难，需要国家大力支持。而目前的体制环境和政策导向仍然存在鼓励粗放经营的倾向，不利于技术进步。这就迫切需要进一步明确加快技术进步的重要意义，通过实施正确的政策来弥补现行体制的缺陷，促进技术进步。
国家需要制定下列政策：（１）在不同行业技术发展的优先次序上，明确装备工业技术优先发展的原则，同时要有选择地发展高技术产业。（２）加强对技术引进和消化吸收的宏观管理。当前应做好：制定技术引进的中长期规划，使技术引进与国家技术发展战略相衔接；改变注重引进不注重消化吸收的状况，国家科技攻关项目要同消化吸收引进技术结合起来；重大设备和技术应当由使用单位、科研单位和有关的生产单位共同引进，国家有关部门应承担责任；限制重复引进和低水平引进。（３）单个企业无力承担而对经济发展又有重大影响的技术攻关项目，由国家承担。有关部门要组织好跨地区、跨行业、跨企业的技术攻关项目。（４）国家对企业选择技术也要进行必要的干预。要针对不同行业的情况，提出选择技术和设备的要求和限制。要及时公布耗能高、耗材高、技术陈旧、污染严重的淘汰设备名单。还要规定达不到一定规模的企业不许开办，已开办的要限期达到规模，否则要关停并转，改变很多企业产品品种过多批量过小的状况，促进专业化分工的发展。（５）完善工业技术发展的汰劣存优机制。目前除创造条件，更好地发挥市场机制作用外，还要通过各种政策手段来模拟市场机制的作用，促进技术进步。
促进产业组织结构合理化
当前产业组织存在着企业规模过小而建设项目过多重复以及专业化水平低等一系列问题，其实质是不少行业的生产集中度过低。由于种种原因，近几年在许多行业内生产不是走向集中，而是趋于分散。产业组织结构合理化主要就是要解决怎样有效地实现生产集中化的问题。
生产集中化可以通过两个途径加以实现。一是通过资产存量的调整由分散走向集中，这就是人们通常说的企业兼并。二是使资产增量的分配有利于适当集中，这就要求实施正确的分配政策和投资政策，处理好大、中、小企业和项目的关系。
存量调整有两种基本形式：一是通过市场竞争实行企业兼并。近中期可以采取的措施是：积极创造条件实施“破产法”，根据社会的承受能力，有选择地使一些落后企业破产。二是采取强有力的行政手段对那些规模经济效益很高但生产严重分散的行业进行合并，形成集中生产体制，促进专业化生产。
对于新投入要素的分配也要进行调整，以适应生产集中化的需要。近中期应该采取如下措施：（１）提高大中型骨干企业的实际留利水平，增强其投资能力。（２）提高分配给大型骨干企业的贷款比例，有条件地对大企业实行信贷优先。（３）今后一段时期内，加工工业不宜再多布新点，扩大再生产应以现有骨干企业的改扩建和技术改造为主。
从长期看，解决资金集中化问题要求实行股份制。大型企业可以利用其经营地位的优势，向企业集团方向发展，以股份制形式吸收社会资金，这与依靠行政关系分配资金相比有更多的经济性和灵活性。总之，只有深化经济体制改革，建立社会主义有计划商品经济的新体制，实行计划经济和市场调节相结合的经济运行机制，才能使我国经济走上良性发展的道路。我们认为，从实现产业发展目标的角度看，政策手段的作用是非常重要的，但是决非万能的。如果没有有效的运行经济体制，企图用政策来解决一切问题是不可能的。在有计划商品经济条件下，通过产业政策可以自觉利用市场机制的积极作用，同时可以弥补市场机制的缺陷。但是资源合理配置很多方面还依赖于经济体制。如果对政策的作用估计过高，政策承担的任务过多过重，势必出现穷于应付的局面，而达不到预定的目标。从这个意义上讲，有效地实施产业政策也有赖于深化改革。从长远看，深化经济改革是振兴我国经济的根本出路。