土地管理：从无序到有序——《土地管理法》实施五周年述评 [复制链接]

第5版(经济)
专栏：

　　土地管理：从无序到有序
——《土地管理法》实施五周年述评
本报记者 蒋亚平
５年前的６月２５日，我国第一部土地管理法典——《中华人民共和国土地管理法》正式实施。与此同时，国家及各级土地管理部门相继成立。这标志着我国多年来处于混乱、无序状态的土地管理工作进入新的阶段。
耕地锐减得到控制
“七五”期间，我国耕地面积急剧减少，这一势头，在１９８５年达到顶峰。这年，共占用耕地２４００多万亩，除去当年开发新增耕地，净减耕地１５００多万亩。
有人惊呼：按此速度，百年之后，中华子孙将无地可耕。
５年过去，耕地剧减势头得到遏制。到１９９０年，全国共占用耕地７００余万亩，减去新增开发耕地，净减少耕地２００多万亩。这一数字，仅为《土地管理法》颁布前一年的１／７。
把建设用地纳入国家计划大盘子，实行严格的指标管理，并对各级政府审批用地权限作出严格规定，是控制耕地急剧减少的主要“节流”措施。
与此同时，各级土地管理部门通过前期审查和上报审批，核减国家建设用地５０多万亩。
开发复垦土地作为“开源”措施，近年越来越受到重视。从１９８７年到１９９０年，共复垦开发土地２０００多万亩，大大减少了耕地“赤字”。
另有数字表明，目前，全国已有１０多个省、自治区的耕地由净减少变为净增加。耕地质量的保护也日益受到关注，全国已有２０多个省、市、自治区的数百个县市建立了基本农田保护区。
违法、违章占地是多年来耕地急剧减少的重要原因之一。１９８２年至１９８６年，平均每年违法占地案件为２００万件左右，面积达１６２．７万亩。
从１９８６年开始，全国展开非农业建设用地大清查，查出以前违法占地案件１０００万件，面积８１６万多亩，退地复耕６５万多亩，罚款２．６亿元，解决土地纠纷５０余万起，处分５４００多人。
１９９０年，各地又对近几年审批建设用地的情况全面清理，共查出越权批地案件１０多万宗，面积达２８．６万亩。
两次清查、清理，对整顿土地管理秩序作用甚大。到１９９０年，全国违法占地案件已下降到３５．２万件，违法占地面积下降为１９万亩。近４年，平均每年违法占地面积为２６．４万亩，是前５年的１／６。
管理体系已成框架
土地管理和人口管理颇为相似，户籍管理是给人上户口，地籍管理是给土地上“户口”。土地利用现状调查是地籍工作的重要内容。目前这项工作已在全国近２０００个县、市展开。
在城镇，土地登记发证工作已全面开始，城镇国有土地使用权申报工作，已在２８个省、自治区、市基本完成。《全国土地利用总体规划纲要》已通过多方论证，送国家计委综合平衡。２５个省、自治区、市的有关规划纲要正在编制中。
多层次、多形式的土地监察网络已初步形成，全国近７０％的县、市有了专职人员、机构。
有关土地管理的法律、法规、规章建设，也进展很快。５年前颁布的《土地管理法》是个令人振奋的起点。５年中，国务院先后颁布了有关土地复垦、城镇国有土地使用权出让和转让等７个配套行政法规。国家土地管理局下达了１３个行政规章。２７个省、市、自治区制订了《土地管理实施办法》。全国已有３０个省或市制订了有关“土地使用权出让、转让办法”，有１５个省或市颁布了《外商投资企业用地管理办法》。这些都适应了土地管理形式的变化，促进了经济建设。全国目前共出让土地７００余幅，总面积达近２０００万平方米，地价总收入近２０亿元。
据统计，从中央到地方，有关土地管理的法律、法规、规章，已达１２０多个。
土地危机依然存在
尽管耕地锐减势头得到控制，少数地区耕地还呈现净增长。但由于同期人口增长更快，加之国内建设用地需求旺盛，５年来人均耕地继续减少。土地危机依然存在。
另一突出问题是土地收益大量流失。国有土地级差收益和增值收益，大部分被土地使用者占有。
土地管理执法难、查处难的局面有待根本转变。仅去年就发生４起土地管理人员被殴打致死的恶性案件。部分领导干部有法不依。
土地使用制度的改革矛盾重重，需要更多的配套改革，以理顺中央和地方之间、各部门之间、土地所有者和占有者之间的关系。
此外，在力争解决编制、经费等问题的同时，土地管理部门也要加强自身队伍的思想建设和业务建设，以适应土地管理的新形势。