中国城镇住房改革的新思路——评介世界银行中国住房改革报告 [复制链接]

第5版(经济专页)
专栏：

　　中国城镇住房改革的新思路
——评介世界银行中国住房改革报告
王育琨
住房制度改革是我国经济体制改革的一个重要内容。近年来许多地方积极进行了住房改革的试点工作。世界银行住房考察组，在中国同行的配合下，经过两年多的调研，新近完成了一份研究报告——《中国城镇住房改革：问题与可供选择的方案》，以独特的视角及对若干基础性问题的系统深入分析，为我国制定住房改革方案提供了有益的参考。
一、住房改革的背景：从国民收入分配结构和积累方式的演变，把握中国的住房改革。
世界银行是从我国国民收入分配结构和积累方式演变的背景下，提出住房改革问题的。世行认为，住房作为一种实物福利分配，是与我国过去国家集中的分配与积累体制分不开的。改革后这种情况发生了根本性的变化。“居民控制的国民收入已经由５３％提高到６５％，居民所控制的储蓄已从５％提高到３７％。”国民生产总值的８％和社会固定资产投资的３０％投到住房上来了，从１９７８年到１９９０年，城镇人均住房面积几乎翻了一番。
对住房的消费者城镇居民来说，其住房需求不受支付能力约束因而是无止境的。而对房产的所有者政府和企事业单位来说，更多的住房意味着更多的亏空。因为在初次分配环节中国民收入已经严重地向居民倾斜，整个经济的发展，就无法再承受住房福利分配的急剧扩展。新的分配结构，召唤着新的积累方式：住房融资应更多地以个人积累为基础。
二、住房改革的主要难题：新建住房超越居民支付能力。
这个问题目前还没有引起有关方面的足够重视。世行报告认为，现有住房供给体制的一个主要弱点是：住房建设没考虑与近中期居民平均收入水平相适应。住房生产的供给驱动体制生产出超越支付能力的住房。平均每套住房价格与平均城镇住户年收入之比，国际上一般在２∶１与６∶１之间浮动，在中国这个比例却能超过２０∶１。这种高价房子，成本租金一般在１５—１６元／平方米，房租高了，工资调整的幅度就要相应增加，体制转换的难度也就要大大增加，特别是每年有大量新住宅增加到现有房产中来，实际上增加了这一无法规避的改革的代价。单是解决这一个难题，就涉及产权、价格、财政、金融、生产等多方面体制改革的配套。
三、世行对现有房改方案的评价。
世界银行报告认为，中国住房改革最引人注目的一点是，在统一行动之前，鼓励地方当局大胆实验。
世行报告认为，烟台改革具有突出意义的贡献是，向企业和居民出售的新建住宅的面积下降了５平方米，这是生产者对买房者已在考虑将来支付能力问题的直接反映，也是通过限制住房过度消费而增加住房有效供给的最好证明。但烟台房改在解决产权、城镇规划等一些有突出意义的问题上进展不大。
对廉价出售住房的实践，世行报告则基本上持批评态度。他们认为，①住房自有，不应该成为改革的目标，美国住房自有率才不过６４％，西德也还不到４０％，随着经济现代化进程的加快，住房自有还是阻碍劳动力流动的因素。②前些年建起来的住房，成本过高，要强行卖给居民，工作单位和政府又不得不给居民巨额补贴，这就违背了改革的本意。③售房实践的方式不健全，多数是现金支付，有分期付款的，也把年期缩得很短，利率定得偏低，这种方式是无法持久的。
世行报告对我国现有房改方案的总评价是，进行了不少有益的探索，但还没有形成一个总体改革方案，特别是制度建设还没有成为现有改革方案的中心。
四、住房改革的总体战略：切断工作单位与住户住房选择之间的脐带，成立住房出租公司。
世行的报告着眼于住房商品化的制度建设，提出建立一系列有竞争性的住房出租公司，重新塑造住房供给与需求的运行机制。
以往住房改革试验中最突出的问题是未能切断居民在住房上对工作单位的依赖。彻底的改革必须切断职工与单位之间的这条脐带，把房产的分配与维持方面的控制权转移给独立的财产管理的实体——住房出租公司。资产所有者将可以从住户那里收房租。房租水平，在短期内可以包含适度的住房维持成本，在中期内可以包含投资的正常收益。政府、国营企业、公共部门均应逐步从市场中撤出，让未来的住房生产完全以新的住房出租公司和住户的需求为转移。
住房的社会化经营问题，常州市在１９８６年就提出了，并制定了较为具体的实施方案。所不同的是，世行把以住房出租公司为代表的新体制的建设，作为统帅住房改革全局的总体战略，其它诸多方面的改革如产权、房租、生产、金融等均围绕着这个中心来展开。
我国城镇住房问题突出表现为结构性的过度消费和结构性的供给不足，而从某种意义上说，供给不足正是由过度消费促成的。产生这种现象，又是与目前的企业福利住房供给体制分不开的，正是少数富企业提高住房建设标准的示范效应，带来了新建住宅标准超越居民近中期收入水平的结果，这又构成了推进住房体制转换的主要困难之一。因此，切断工作单位与住房供给之间联系，这是推进住房改革的重要前提之一。
另外，世界银行的报告还在产权、房租、住房生产改革、住房金融等方面提出了许多具体的建议。
在５月下旬世界银行考察团与我国的建设部、财政部、中国人民建设银行、国家计委、国务院发展研究中心、国家体改委等有关部委和北京、天津、上海、烟台、广州等城市的磋商过程中，该报告获得了一致的好评。各方面公认该报告从总体上看符合中国国情，公正地评价了已经和正在进行的住房改革实验，对试点中的问题分析得很中肯，比较科学地提出了住房改革战略和措施。
当然，世行的报告也有一些需要进一步探讨的地方，所提建议需要有一些过渡措施。例如关于住房出租公司的建议，对公司在起步及体制转换过程中资金如何运作，其它方面的配套改革应推进到什么程度就缺乏可操作的建议。好在世行还要与中国有关方面合作进行更深入更具体的改革操作问题研究。