积极推进城镇国有土地使用制度改革 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：抓住时机发展自己东风杯征文

积极推进城镇国有土地使用制度改革
国务院研究室宏观经济组
我国城镇国有土地实行的无偿无限期使用的行政划拨制度，对社会经济的稳定发展曾经发挥了积极作用。但随着商品经济的发展和改革开放的深化，国有土地行政划拨制的弊端也日益显露出来，主要是：
（一）城镇土地利用率低。与经济发达国家相比，我国城市工业用地比重一般要高出一倍多；同等工业企业规模占地要高出1至2倍；而工业、住宅以外的其他用地比重，则高出2至3倍，主要是非经营性单位占地过多。据国家土地管理局对部分城市用地情况调查结果推算，我国城市空闲土地约占15％。以1990年城市建成区面积1.28万平方公里计算，空闲地多达0.19万平方公里。若以每平方公里土地开发成本2亿元计算，闲置0.19万平方公里城市土地则相当于闲置3800亿元资金，若以年利率8％计算，则相当于每年净损失300亿元。今后，我国城市化过程必将加速发展，如果城市国有土地继续实行划拨制，将使耕地紧张和资金短缺问题愈加尖锐。
（二）土地收益大量流失。一是部分用地者凭借占据数量较多、位置较好的土地而获取地租，估计每年因此流失逾百亿元。二是行政划拨土地的占用者将划拨土地投入市场而获取地租。根据我们的调查和测算，全国每年划拨土地使用权自发转让、出租、抵押所转移的土地收益超过200亿元。尽管国家通过现有税费制度可把流失的土地收益收回1／3到1／2，但仍有上百亿元流失到一些单位和个人手里。
（三）城市基础设施建设资金短缺。土地无偿使用的划拨体制，造成土地开发越多，政府财政包袱越重，成了困扰城镇政府的一个“老大难”问题。
（四）不适应商品经济发展和对外开放需要。地产市场是社会主义市场体系的重要组成部分。要使企业能够根据生产经营的需要，自主决定劳力、资金、土地、技术等各种生产要素的优化组合，必须实行土地有偿出让，允许土地使用权流动。
几年来，我国土地使用制度改革，不仅在经济特区、沿海城市，而且在内地许多地方也有突破性的进展，取得了显著成效：
（一）建立了用地的自我约束机制和依法流动机制，促进了节约用地，合理用地。实行土地有偿使用，运用土地价格、地租等经济杠杆直接影响用地者的经济利益。特别是允许土地使用权依法转让和出租这一改革措施，促进了土地的合理流动，调剂了土地的余缺，在一定程度上缓解了城镇用地的紧张状况。
（二）增加了国家财政收入，开辟了城市建设资金的新渠道。不论沿海还是内地城镇，凡是推行土地使用制度改革的城镇每年都有一大笔收入，成为城镇基础设施建设的稳定而雄厚的资金来源，成为当地财政收入的一个重要支柱。这笔土地收益再用于基础设施建设，实现了投入——回收——再投入的良性循环。
（三）巩固了土地国有制，促进了城镇商品经济的发展。国家通过收取土地出让金、使用费等，使其所有权在经济上得到实现；在出让每宗土地时，对土地的用途、使用年限及其转让条件等都作出明确规定，国家对土地有了名副其实的所有权。
（四）改善了投资环境，促进了改革开放。实行符合国际惯例的土地使用权出让、转让制度，用地者依法获得的土地使用权得到了充分保障，外商消除了疑虑，踊跃前来投资，不仅可以缓解国内资金短缺，而且还可以安排大量劳动就业，引进先进技术和管理经验。
土地使用制度改革虽然取得了明显成效，但在目前国有土地存量中，实行有偿出让的土地还不到1‰，去年新供应的土地，行政划拨部分仍然占到99％。因此，继续积极推进国有土地使用制度改革，是当前改革开放的一项紧迫任务。为了加快这项改革，需要解决以下几个问题：
（一）转变观念。国有土地的使用制度，从无偿无限期使用到有偿有限期使用并允许流动，土地收益从流向单位、个人手里到收归政府，不仅是土地使用制度上的变革和利益分配上的调整，也是认识和观念上的深刻转变。由于历史上的原因，各地干部群众包括一些领导同志，对城镇土地使用制度改革的理解和认识程度不一，对土地只有“资源”观念，缺乏“资产”意识。这是造成土地使用制度改革在地区间很不平衡的一个重要原因。应充分利用报刊、电视、广播，加强这方面的舆论宣传，进一步加快土地使用制度改革的步伐。
（二）理顺土地管理体制。当前，城镇土地管理体制不顺，主要表现在：①少数省市仍然实行用地部门管地的体制，两者起不到相互制约作用。②少数城镇仍然实行城乡土地分管体制，不符合《土地管理法》关于城乡土地统一管理的原则。③多头出面出让土地，易使土地收益流失。
考虑到国家和集体所有的土地都是社会主义的公有财产，城乡土地是一个不可分割的整体，因此必须严格执行国家《土地管理法》确定的全国土地、城乡地政的统一管理体制。各级土地管理部门，是同级政府统一管理本行政区域内城乡土地的职能机构，并作为国有土地所有权的代表统一负责土地出让工作。在土地使用和管理方面，一些地方实行的统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理的“五统一”的做法，成效显著，值得借鉴。
目前，理顺管理体制的一个重要问题是，随着住房商品化和土地有偿使用政策的实施，房屋、土地作为商品开始进入流通领域，妥善理顺地产市场与房地产市场的关系，有利于土地有偿使用制度改革和房地产事业的发展。在这方面，各地积累了一些宝贵的实践经验。例如有些市设计了以土地为基础、房地产一体化的房地产市场的运作和管理办法，并在机构设置和职能上做了相应调整。通过成立规划国土局，把规划、房产和地产管理职能统一划归该局管理，由原来分别发放房产证和土地使用权证改为统一发放房地产证；同时成立住宅局，负责福利房、微利房的建设、经营、分配、维护和管理，理顺了房产与地产的管理关系。有些地方计划分两步走，第一步是房产与地产分管，合署办公，第二步是房地产统管。目前仍然是由房管局管房产，国土局管土地，实行两家的登记、发证合署办公，并规定须经双方登记、发证，其土地和房屋产权才能受到法律承认和保护。由于采取以上措施，在房、地产权管理上的矛盾基本得到解决。
实践表明，实行地政房政统管，房地产统一管理是房产与地产管理关系的改革方向。但在我们国家幅员广大、经济发展不平衡，商品经济观念有差异，而目前房、地又分属两个部门管理的情况下，实行房产与地产分管，房政地政合署办公，以解决房、地产权的统一管理，是大部分地区较为切实可行的过渡办法。这个办法有利于部门间的相互配合，统一步调，避免工作上的相互推诿和内耗。
（三）妥善处理改革中的土地收益分配问题。1989年确定的土地出让收益分成比例为中央40％，地方60％；后来改为扣除20％的开发成本和2—3％（经济特区5％）的业务费留给地方，余下部分再四六分成，同时对不同城市实行不同的返还办法。由于城镇级差地租主要是城镇经济发展的产物，而且城镇经济活动主要依靠地方政府管理，因此地租的绝大部分宜留在地方。在中央与地方的土地收益分配上，可考虑将城镇国有土地所有收益（如出让收益、城镇土地使用税、场地占用费）放在一起，中央按照一定标准收取一笔定额土地收益后，余下的全部留给地方。中央在收取定额地租以后，不再参与土地出让金和城镇土地使用税的分成。
（四）加强划拨国有土地使用权的管理，清理整顿土地市场。随着商品经济发展和改革开放的深化扩大，土地使用权作为特殊商品进入市场流动后，我国城镇的土地市场非常活跃。除部分国有土地使用权经政府批准进行有偿出让以外，大量的划拨土地使用权自发进入市场而获取土地收益的现象普遍发生，并且大多以房屋买卖、出租、抵押或以地易房易物，以地为资本进行联建、联营等形式出现。由于管理工作没有跟上，形成了一个不规范的土地市场。这种未办理出让登记手续就私下交易土地使用权的行为，造成国有土地资产收益大量流失，导致土地权属混乱，对土地使用制度改革造成很大冲击，清理整顿土地市场刻不容缓。各地要按照国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》制定本地区的清理工作方案，切实抓紧抓好清理整顿土地市场的工作，加强划拨土地使用权的管理，逐步建立正常的运行机制，把土地使用权的交易活动纳入依法、规范和健康发展轨道，并以此作为突破口，深化城镇土地使用制度改革。