地产的困惑——粤闽土地使用制度改革采访札记之一 [复制链接]

第2版(经济)
专栏：

地产的困惑
——粤闽土地使用制度改革采访札记之一
本报记者　蒋亚平　新华社记者　赵鹏
地产的魅力，是巨大的。
地产发展所面临的困惑，也是巨大的。
引起这困惑的种种问题，反映了我国经济体制改革和经济发展中的一些重大矛盾。
1200元为何变成12元？
第一个矛盾，涉及中央有关部门和地方。
采访中，我们每问到地产业发展存在什么问题时，各地都首先提到中央有关部门规定的关于土地出让收入的比例。
按最初规定，各地的土地出让收入，一般应当60％留在地方，40％上交中央财政。后来，这一比例又修订为68％留地方，32％上交中央。
这一规定的理论依据是，国家是土地的所有者，中央政府有权从中获取一定的地租收入。
地方对中央政府的这种权力并无异议。问题在于，这一比例实在太高。
广东、福建目前的土地出让有三种情况。一是工业用地。为了吸引外资以及同邻省、邻市竞争，以获取综合效益，这类土地出让价格一般等同于土地开发成本，甚至低于成本；二是房产用地，这类地出让价格虽然较高，但多是在城区，涉及搬迁、水、电等，开发成本也高；三是成片开发，这类地多在偏僻、贫瘠地区，大都由外商开发，租金低得可怜。
所以，几乎所有的地方政府都强调，如果严格按照现有规定执行，出让土地就变成一种亏本、无利或微利的行为。他们不干。
这种情况下，便出现了两种地方行为。一是放慢相关的土地使用制度改革步伐，等中央部门修改规定。一些城市旧城改造进展不快，受此规定牵制很大。
另一种是，你不变，我变。这就是曾引起广泛争议的“变通”。
“变通”的方法，也大约是两种。一种是“实物地租”。即把地给用地单位，该单位不交或少交出让金，但要帮政府修一条街、一个学校、一架桥梁。这样，既不违背有关规定，又加快了发展。
另一种是将出让收入按征地费、开发成本、管理费、地租划成几个部分。在这几个部分中，帐目上的“土地出让金”只占出让总收入几十分之一甚至几百分之一。如广东某市，一平方米土地的实际收入是1200元左右，但帐中的“出让金”只有12元。有一个县，“出让金”只有10元。
按这种“变通”方式统计出来的“出让金”，除了能专门应付上面规定的那个“四六开”外，实际上已经没有任何统计学上的意义。
因此蒙受损失的，首先是中央有关部门。不仅仅损失了钱，也损失了威信。
地方政府并不因此感到得意。据广东省国土厅厅长袁征介绍，地方政府不“变通”，土地使用制度有偿出让的改革很难推行；“变通”，不仅要承担违反规定的风险，有关的改革乃至地产市场的发育，将变得很不规范。
鉴于这种情况，中央有关部门最近重新颁布有关规定，决定将地方上交的土地出让金的比例，改为5％。
这是一项面对现实，符合实际的重大政策调整。有关人士认为，这一调整将对促进我国地产市场的发育、完善起到推进作用。
土地证和房产证能否合一？
地产业发展中的第二个困惑，是中央有关部门之间的矛盾。
目前，作为土地使用制度改革的成果，地产业主要集中在城镇和郊区。城市土地，在国家土地管理部门成立前的30多年时间里，一直由城市建设部门管理。这期间，城市土地的使用基本是采用行政划拨方式，无偿无限期。
自1986年国家土地管理部门成立以来，按照有关法律和法规，需对城乡土地实行统管，并逐步对国有土地使用实行有偿有限期管理。尽管如此，五六年间在城市土地的管理权限上，土地部门和建设部门看法和立场，一直没能够统一起来。
这种矛盾，几经碰撞，集中体现在对土地出让权和转让权的控制上。在实行城乡统管和土地有偿出让前，绝大多数城市房地产开发公司都是以无偿划拨方式获取土地。这些公司对我国房地产业的兴起和发展，对城市建设作出了自己的贡献。但是，在这些公司颇为丰厚的利润中，确实隐含了相当一笔理应各级政府——国有土地所有者所应得的地租。
现在，土地由无偿变为有偿，不仅意味着获取土地要先交纳一大笔出让金，以前无偿划拨的土地用来从事经营活动，也要补交出让金。而且，这些权力，要由国有土地产权的代表——土地管理部门行使，这对于许多属建设部门管辖的房地产公司来说，不仅很不习惯，更重要的是因此失去了不小的利益。
作为一种多方协调、相互妥协的结果，国务院有关文件规定：土地出让一级市场由国土部门负责；二级市场，即土地使用权的转让，由两家共同管理。
但是，问题依然没有很好解决。城乡土地统管工作在许多中心城市，仍是举步艰难。
土地使用权转让——二级市场的规则更为复杂。按照规定，这种转让由国土部门和建设部门共同负责，因此，在许多城镇，土地用户同时需要拿两份文件，土地使用权证和房产证。
这样，在现实里完全合二为一的房产和地产，却因部门分割，被分成了两块。
有关专家为此特意强调：世界上所有国家和地区，把房产和地政分开管理的，唯有中国。
显然，简单的调和并没有从根本上解决问题。潜在的矛盾又在这新的妥协中酝酿发展。新体制尚未成熟，运转成本颇为高昂。
人们为办这两个证所遇到的麻烦和因此流失的效益、效率姑且不论，采访中，不断有人问我们：“假如土地用户分别拿这两个文书到两个银行抵押贷款，万一出现债务危机，持哪种文书的银行才是真正的债主呢？”
引人注目的是，随着经济日益发展，地产价值日益显露，无论是穷地方政府，还是富地方政府，都向能够带来巨大财富的地产倾注了越来越多的注意。
这种情况下，先前表现为政府有关部门之间的矛盾，实际上正逐步转化为地方政府，同那些一直通过划拨取得土地进行经营活动的房地产企业的矛盾。一旦当市长、县长们发现“土地妈妈”竟然能够孕育出如此巨大的财富后，他们便成为国土部门垄断土地一级市场的坚强后盾。
广东、福建两省情况表明，情况已经发生重大变化。在深圳，无论是新增土地的出让收入，还是经营先前划拨土地收入中的地租收入，已经大都装进了政府的腰包。眼下蓬勃发展的房地产企业，已很难再像以前那样在赚取经营利润时，也从地租中赚取大把大把的钞票。
珠海已经成为国家土地管理局广为推行的典范。该市国土局通过“统一规划、统一征地、统一开发、统一管理、统一出让”，将关于土地的各种收入，全部垄断在政府手中。
广州市的城乡统管长期不能实现，后经省人大和各方协调，今年上半年也初步“统”了起来。
福州和厦门政府也都完全控制了土地一级市场。
但是，有关的矛盾、纠纷依然在相关的问题上闪闪烁烁，甚至毫不相让。
福建省土地管理局局长叶文鉴强调，在地产管理体制上存在的这种部门之争，反映了当前无论是有关政府机构的科学设置，还是国民经济的宏观管理体制，仍处在一种不成熟、不稳定的调整期，从这个意义上讲，各部门在职能分工上出现矛盾，是正常的。
不正常的是，当人们把部门利益看作是高于一切的利益，并且没有一种有效的权威来克服这种倾向时，事情很可能就会变得很糟糕。
地价管理何时规范？
地产市场的问题和矛盾也有不少。
在福建、广东，地价已经成为人们的热门话题。
关于地价的议论涉及两个层面，一是具体到一个城市，一个区位，一块地，地价究竟多少才算合理；二是相比较而言，某市、某县、某省地价偏高或太低。
我们所到之处，几乎都听见在议论或指责邻近省、邻近市、县，甚至邻近乡、村地价太低，其实，议论者自身的地价也不高。
这就是所谓的“竞相压低地价”。原因很明白，各地发展经济愿望迫切，对资金需求颇巨，外资在一定时期又投入有限，于是纷纷祭起低地价作为法宝。
从理论上推理，竞相压价，当然吃亏。但麻烦在于，谁又能说清，多少价才不低？谁能保证，价高了不会吓跑外商？谁能做工作，让某一地区暂不竞争，眼睁睁看着外资涌入其他地区？
境外房地产交易、经营活动也开始活跃起来。面对着以牟利为目的的外商，各地方政府的管理能力和相关的政策、法规，面临严峻挑战。
境外交易境内土地使用权的活动已经出现。一外商从一经济技术开发区廉价买走26万平方米土地的使用权。两年过去，该片土地原样未动，开发区却发现该外商已将此片土地的使用权以一倍多的价格转给了另一外商。
从地产行业看，这是典型的“炒卖地皮”。“炒地皮”更多的，还是“内商”。一些公司和单位借一些地方管理不严，先是用各种手段低价吃进大量地皮，然后不经任何开发，甚至有的连出让金的定金都没交齐，即转手卖给另一单位或公司，从中牟取暴利。本应由政府所得大量地租，流进了单位和个人的钱箱。
对这种明显的利益流失和非法交易，我们似乎显得无可奈何，至少目前还没有找到好的解决办法。其实，问题并不难解决。福州市土地管理局局长李义椿对记者强调，土地使用制度改革五六年来，从中央到地方已经出台了不少有关的条例、法律和政策，对诸如“炒地皮”一类的非法交易，都有具体的管理处理办法。只要严格依法办事，加强管理，许多漏洞就可以堵住。